京視網(wǎng)手機(jī)臺(tái)（潘劍松報(bào)道）：

食品藥品安全事關(guān)人民群眾身體健康和生命安全，是普惠的民生福祉和基本的公共利益，是重大的民生問題。探索建立食藥安全公益訴訟懲罰性賠償制度，彰顯了國家進(jìn)一步加強(qiáng)食藥安全工作的決心，以及檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)食藥安全工作的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。將懲罰性賠償引入法律規(guī)范之中，大幅提高了違法者的違法成本，實(shí)踐中有效遏制了食品藥品領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)型的侵權(quán)行為。但由于缺乏對(duì)公益訴訟懲罰性賠償金性質(zhì)認(rèn)知的共識(shí)，各地在司法中產(chǎn)生了形式多樣的懲罰性賠償金管理模式，不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的救濟(jì)。因此，本文將就懲罰性賠償金的性質(zhì)及如何構(gòu)建符合其性質(zhì)的管理模式展開論述，希望能為破解公益訴訟懲罰性賠償金難題提供新思路。

一、食品藥品領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠請(qǐng)求權(quán)的性質(zhì)

司法實(shí)務(wù)中，有部分地區(qū)將懲罰性賠償金請(qǐng)求權(quán)視為私人懲罰性賠償權(quán)的集合，可稱為集合行使模式，如2017年10月，廣東省消委會(huì)就販賣假鹽行為提起的4例公益訴訟；也有部分地區(qū)將懲罰性賠償金視為私人懲罰性賠償權(quán)之外的一項(xiàng)新設(shè)權(quán)利，可稱為新設(shè)權(quán)利模式，如杭州市拱墅區(qū)人民檢察院對(duì)李某、劉某通過網(wǎng)絡(luò)銷售不合格減肥膠囊案。兩種權(quán)利模式相比較，筆者傾向公益訴訟懲罰性賠償金屬于新設(shè)權(quán)利模式，具體理由如下：

（一）集合行使模式存在的技術(shù)難題與邏輯悖論

在集合行使模式下，公益訴訟中的懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)仍歸屬于消費(fèi)者，檢察機(jī)關(guān)或者消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為形式上的當(dāng)事人參與訴訟，其訴訟實(shí)施權(quán)來自消費(fèi)者權(quán)力的讓渡。具體有三種方式：第一種是依消費(fèi)者意愿個(gè)別性讓渡請(qǐng)求權(quán)或訴訟實(shí)施權(quán)；第二種是“默示加入”或“選擇退出”，消費(fèi)者無需個(gè)別授權(quán)，公益訴訟起訴人即可概括性取得訴訟實(shí)施權(quán)，除非消費(fèi)者聲明退出；第三種是依法律規(guī)定直接取得訴訟實(shí)施權(quán)，即法定訴訟擔(dān)當(dāng)。但三種方式均面臨著技術(shù)難題甚至邏輯悖論。

第一，依消費(fèi)者意愿個(gè)別性讓渡請(qǐng)求權(quán)或訴訟實(shí)施權(quán)充分尊重了當(dāng)事人處分權(quán)與程序選擇權(quán)，但同時(shí)也存在著以下問題：一是由于損害小而分散，甚至部分消費(fèi)者對(duì)于自己是否受害都不知情，再加上購物憑證等證據(jù)的缺失，部分消費(fèi)者并無授權(quán)的積極性，往往難以形成大規(guī)模訴訟，導(dǎo)致懲罰與威懾目的落空；二是由于消費(fèi)者人數(shù)龐大，起訴前的前置作業(yè)用時(shí)較長，影響糾紛解決的效率；三是由于消費(fèi)者并未通過訴訟等方式制止違法行為，故其獲得超額賠償?shù)恼?dāng)性存疑，且在經(jīng)營者財(cái)產(chǎn)有限的情況下，并可能因此導(dǎo)致后續(xù)補(bǔ)償行賠償難以到位；四是由于消費(fèi)者一旦授權(quán)就被特定化，不再符合“不特定多數(shù)”的要求，故該方式能否為我國公益訴訟制度所容納存疑。

第二，法定訴訟擔(dān)當(dāng)和“默示加入”均無需消費(fèi)者的個(gè)別性授權(quán)與選擇，與“選擇加入”方式相比解決了訴訟效率不高、規(guī)模不大的問題，但與此同時(shí)也會(huì)引發(fā)新的問題：一是懲罰的適當(dāng)性問題，公益訴訟中賠償金數(shù)額以消費(fèi)者支付價(jià)款或經(jīng)營者銷售額的3倍或10倍計(jì)算，懲罰的適當(dāng)性問題凸顯；二是高額賠償金難以執(zhí)行問題，實(shí)踐中有多地表示10倍懲罰性賠償面臨難以執(zhí)行的問題；三是案件適用范圍受限問題，對(duì)于損失數(shù)額較大的受害者，通過這種方式直接剝奪受害人的訴訟實(shí)施權(quán)，程序正當(dāng)性明顯不足；四是是否向消費(fèi)者分配賠償金成為不解難題，既然懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)歸屬于消費(fèi)者，勝訴賠償金就應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者分配，但多數(shù)消費(fèi)者未采取任何措施制止違法行為，甚至不知道自身權(quán)益受到侵害，其獲得懲罰性賠償金的正當(dāng)性蕩然無存。

（二）新設(shè)權(quán)利模式的可行性分析

在新設(shè)權(quán)力模式下，需要法律為檢察機(jī)關(guān)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)創(chuàng)設(shè)懲罰性賠償請(qǐng)求，或者由國家保有實(shí)體請(qǐng)求，而將對(duì)應(yīng)的訴訟實(shí)施權(quán)授予檢察機(jī)關(guān)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)。

• 不會(huì)發(fā)生重復(fù)賠償。如果消費(fèi)者沒有發(fā)現(xiàn)違法行為并通過訴訟等方式予以制止，其自然不應(yīng)獲得懲罰性賠償，否則就是對(duì)不勞而獲的認(rèn)可，違背基本的正義分配原則。在兩項(xiàng)懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)并存的情況下，如果公益訴訟懲罰性賠償先行啟動(dòng)，表明違法行為已被發(fā)現(xiàn)并采取措施，客觀上使得私人執(zhí)法成為不必要；之前已經(jīng)向消費(fèi)者支付的懲罰性賠償金，或者消費(fèi)者在公益訴訟前已經(jīng)啟動(dòng)的懲罰性賠償訴訟，可從公益訴訟懲罰性賠償金中扣除。如此，兩項(xiàng)懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)并存，不僅不會(huì)發(fā)生經(jīng)營者重復(fù)支付的問題，而且各自優(yōu)勢(shì)得以互補(bǔ)。
• 有利于實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng)。另行授權(quán)是公益訴訟懲罰性賠償，脫離私人懲罰性賠償?shù)木惺軌蚋鶕?jù)案件具體情況確定賠償數(shù)額，從而可以更為靈活地發(fā)揮懲罰與威懾的功能。實(shí)踐中已有法院進(jìn)行了探索，如在吳某銷售未經(jīng)批準(zhǔn)銷售“云南特產(chǎn)祖?zhèn)髅缢帯卑钢?，檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)求被告支付懲罰性賠償金82,800元（按銷售價(jià)款的三倍計(jì)算），法院綜合考慮其行為方式、欺詐情節(jié)、銷售金額等因素，酌定賠償款為35,000元。

二、食品藥品領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠償金的歸屬

集合行使模式下的審判思路是：公益訴訟懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)來自消費(fèi)者個(gè)人，是私人請(qǐng)求權(quán)的集合行使，賠償金應(yīng)歸屬于受害消費(fèi)者并向消費(fèi)者分配，對(duì)于消費(fèi)者放棄領(lǐng)取的部分轉(zhuǎn)化為無主財(cái)產(chǎn)上繳國庫。在懲罰性賠償金上繳國庫的情況下，其與刑事罰金、行政罰款具有同質(zhì)性，相互間應(yīng)予折抵。新設(shè)權(quán)利模式則認(rèn)為：民事公益訴訟是為保護(hù)社會(huì)公共利益而提起，訴訟利益亦歸于社會(huì)公共利益，公益訴訟起訴人代表消費(fèi)領(lǐng)域公共利益提起訴訟，訴訟所獲賠償款亦應(yīng)納入消費(fèi)公益基金賬戶，專門用于消費(fèi)者公共利益的維護(hù)等公益活動(dòng)。這種情況下，懲罰性賠償金上不宜與刑事罰金、行政罰款直接折抵，但在當(dāng)事人已被處以罰金、罰款的情況下，仍要求賠償高額的懲罰性賠償金，可能會(huì)帶來過度懲處的問題。故筆者認(rèn)為，可以參照環(huán)境損害賠償司法解釋的規(guī)定，食品藥品公益訴訟懲罰性賠償金應(yīng)綜合考慮刑事罰金、行政罰款等因素。

三、食品藥品領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠償金的管理模式

目前，食品藥品領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠償金的管理模式可大致劃分成四種，即上繳國庫納入財(cái)政模式、檢察院法院代管模式、設(shè)立專項(xiàng)基金管理模式、向受害者兌付模式。

(一)上繳國庫納入財(cái)政模式

在大部分案件中，采取該模式管理公益訴訟懲罰性賠償金。懲罰性賠償金將作為地方政府財(cái)政中的非稅收入上繳國庫，再由國庫返還地方政府財(cái)政統(tǒng)一管理使用。該模式直接將政府財(cái)政收入與懲罰性賠償金掛鉤，這會(huì)增加地方政府為了增加財(cái)政收入而干涉司法的風(fēng)險(xiǎn)。而且，這種模式會(huì)造成行政罰款、刑事罰金與懲罰性賠償金的界限更加不明確，在實(shí)務(wù)中往往出現(xiàn)前兩者直接抵扣懲罰性賠償金的做法。然而，這種不合理抵扣會(huì)造成懲罰性賠償金的變相縮水，影響懲罰性賠償金發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

(二)司法機(jī)關(guān)代管模式

由檢察院或法院來管理和使用懲罰性損害賠償金，實(shí)質(zhì)上將司法機(jī)關(guān)本身與公益訴訟的勝訴利益相連接。況且，檢察機(jī)關(guān)只是形式上擬制的當(dāng)事人，并不具備實(shí)質(zhì)性處分懲罰性賠償金的權(quán)利。在缺乏嚴(yán)格的會(huì)計(jì)審計(jì)規(guī)則配套的情況下，這種管理模式客觀上刺激了司法機(jī)關(guān)擴(kuò)大收入的動(dòng)機(jī)，十分不利于檢察院、法院獨(dú)立行使司法權(quán)。因此將食品藥品領(lǐng)域公益訴訟懲罰賠償金完全交由檢察院或法院代管存在較大弊端。

(三)向受害者兌付模式

這種模式建立在懲罰性賠償金歸屬于具體的受害者這一立場之上，與懲罰性賠償金帶有補(bǔ)償屬性的私法債權(quán)這一性質(zhì)相契合，這種模式與公益訴訟懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的性質(zhì)明顯不符，且在實(shí)際實(shí)踐中存在許多困難。一是食品藥品領(lǐng)域公益訴訟往往存在受害者范圍廣、人數(shù)不確定，給受害者的甄別工作帶來了巨大的困難，只有極個(gè)別案件存在賠償金兌付給實(shí)際被害人的可能；二是食藥案件牽涉受害人廣泛、分散，司法機(jī)關(guān)對(duì)于這種額外的負(fù)擔(dān)不堪重負(fù)。

(四)專項(xiàng)基金管理模式

專項(xiàng)基金模式是目前懲罰性賠償金最科學(xué)、認(rèn)可度較高的一種管理模式，部分地區(qū)已經(jīng)設(shè)立了專項(xiàng)基金或?qū)ｍ?xiàng)賬戶，如蘇州市虎丘區(qū)人民檢察院與區(qū)市場監(jiān)督管理局、區(qū)財(cái)政局設(shè)立了消費(fèi)公益基金賬戶。由于基金有專門的章程和專項(xiàng)財(cái)政法規(guī)管理，并且有專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，有利于確保懲罰性賠償金?？顚Ｓ?。但在實(shí)務(wù)中，消協(xié)等社會(huì)組織為規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，往往缺乏管理公益基金的意愿。

四、食品藥品領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠償金的制度優(yōu)化

克服現(xiàn)有管理模式的缺陷，保證懲罰性賠償金契合其性質(zhì)并用之于公益，明確管理主體與管理形式、申領(lǐng)與兌付程序以及明確的專項(xiàng)基金使用范圍、監(jiān)管職責(zé)，重構(gòu)新的管理模式無疑是當(dāng)務(wù)之急。

（一）明確懲罰性賠償金的歸屬

公益訴訟由檢察機(jī)關(guān)或消協(xié)等授權(quán)部門提起，其維護(hù)的是公共利益，所獲賠償金應(yīng)堅(jiān)持用之于公益的原則；公益訴訟懲罰性賠償是對(duì)侵權(quán)行為“全部整體法性”的評(píng)價(jià)，而非個(gè)人懲罰性賠償訴訟中的“個(gè)別報(bào)應(yīng)不法性”，故不適用具體賠償。換言之，在消費(fèi)者對(duì)違法行為采取措施之前，僅享有補(bǔ)償性賠償請(qǐng)求權(quán)，其是否現(xiàn)實(shí)地享有懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)，取決于其是否發(fā)現(xiàn)并制止了違法行為，如果消費(fèi)者沒有發(fā)現(xiàn)違法行為并通過訴訟等方式予以制止，其自然不應(yīng)獲得賠償，否則就是對(duì)不勞而獲的認(rèn)可，違背基本的正義分配規(guī)則，因此具體受害人不應(yīng)參與公益訴訟損害賠償金分配。

（二）完善懲罰性賠償金的管理制度

在懲罰性賠償金的收繳管理方面，目前實(shí)踐中直接上繳國庫的做法并不可取，因其有可能導(dǎo)致難以用于公益支出，而且我們不能忽略懲罰性賠償金對(duì)受害消費(fèi)者的補(bǔ)償功能，如果收繳的懲罰性賠償金都直接上繳國庫并通過財(cái)政進(jìn)行重新分配，那么這對(duì)于受害消費(fèi)者來說是極不公平的。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將食品藥品安全公益訴訟中受償?shù)膽土P性賠償金納入專項(xiàng)基金賬戶進(jìn)行管理，從而更有利于后續(xù)受害者補(bǔ)償行賠償?shù)纳觐I(lǐng)以及更多的用于消費(fèi)者公共利益的維護(hù)等公益活動(dòng)。

（三）制定懲罰性賠償金的兌付程序

因?yàn)槿狈煽康膬陡冻绦颍灾苯酉蚴芎φ邇陡堆a(bǔ)償行賠償?shù)那樾蝺H在極少數(shù)個(gè)案中有所體現(xiàn)，因此應(yīng)當(dāng)制定合理的受害者申領(lǐng)、兌付補(bǔ)償行程序。針對(duì)在案件審結(jié)后仍然有可能陸續(xù)出現(xiàn)的受害者，如果侵權(quán)人沒有賠償能力，受害者可以向懲罰性賠償金管理機(jī)構(gòu)申領(lǐng)補(bǔ)償行賠償。消協(xié)應(yīng)依據(jù)具體受害者的申請(qǐng)核實(shí)材料真實(shí)性，審核通過的向其分配補(bǔ)償行性賠償。對(duì)于不符合申領(lǐng)條件的的，可以拒絕支付。

（四）明確結(jié)余懲罰性賠償金的使用范圍

實(shí)踐中，大量出現(xiàn)無受害者申報(bào)、申報(bào)數(shù)量少的情況而產(chǎn)生基金結(jié)余，因此應(yīng)明確規(guī)定結(jié)余賠償金的使用范圍。為了保證專款專用和資金的使用效率，留存和結(jié)余的懲罰性賠償金應(yīng)當(dāng)用于與消費(fèi)領(lǐng)域公益訴訟直接關(guān)聯(lián)的活動(dòng)中。首先，應(yīng)用于支付檢察機(jī)關(guān)、消協(xié)在辦理公益訴訟時(shí)的合理支出，包括對(duì)食品藥品的鑒定費(fèi)用、檢測費(fèi)用、專家咨詢費(fèi)用等墊付的各項(xiàng)費(fèi)用。其次，應(yīng)用于支付消協(xié)在專項(xiàng)基金運(yùn)行過程中的各項(xiàng)費(fèi)用，包括雇傭人員的報(bào)酬、審核申請(qǐng)的成本等必須費(fèi)用。最后，同時(shí)也可以用于支持食品藥品安全領(lǐng)域的公益教育、普法宣傳等公益活動(dòng)。嚴(yán)禁將賠償金截留挪用于人員獎(jiǎng)金、福利等開支，確?；鸬氖褂米裱瓕？顚Ｓ谩⑼该鞴_、恪守公益、嚴(yán)格審查的規(guī)范進(jìn)行。

總之，構(gòu)建食品藥品安全領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠償金制度的動(dòng)因源于食品藥品安全在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位，關(guān)乎國計(jì)民生，目前這項(xiàng)制度在實(shí)踐中仍面臨諸多困難與挑戰(zhàn)，在立法與實(shí)施中完善懲罰性賠償制度有助于檢察機(jī)關(guān)更好地履行公益訴訟職能。

（作者：黑龍江省方正縣人民檢察院 李成林 杜建寶）

文章來源：京視網(wǎng)手機(jī)臺(tái)《民生觀察》頻道 http://s.qingk.cn/i73Cjc