裁判要旨

當(dāng)事人既已提起確認(rèn)強(qiáng)拆行為違法及行政賠償之訴，被訴行政機(jī)關(guān)卻在訴訟期間徑直作出行政補(bǔ)償決定。原審法院在未就賠償項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)等基本事實(shí)進(jìn)行審理查明，亦無(wú)證據(jù)證明當(dāng)事人自愿選擇補(bǔ)償途徑且其損失已通過(guò)行政補(bǔ)償決定獲得充分救濟(jì)等情況下，逕行駁回其賠償請(qǐng)求并告知其可就行政補(bǔ)償決定另行起訴。既不利于案涉爭(zhēng)議的及時(shí)高效解決，也不利于當(dāng)事人合法實(shí)體權(quán)益的充分救濟(jì)，更不利于對(duì)違法拆除行為的監(jiān)督懲戒，顯然與行政訴訟法“解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”之立法目的相悖，應(yīng)予糾正。

裁判文書(shū)

浙江省高級(jí)人民法院

行 政 判 決 書(shū)

（2023）浙行終449號(hào)

上訴人（原審原告）蔡某。

被上訴人（原審被告）龍港市人民政府。

蔡某訴龍港市人民政府強(qiáng)制拆除房屋及行政賠償一案，浙江省溫州市中級(jí)人民法院于2023年8月8日作出（2023）浙03行初17號(hào)行政判決。蔡某不服，向本院提起上訴。本院于2023年8月30日立案受理后依法組成合議庭，并于2023年10月20日進(jìn)行調(diào)查詢(xún)問(wèn)。本案報(bào)經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，延長(zhǎng)審理期限三個(gè)月，現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院經(jīng)審理及關(guān)聯(lián)案件檢索后認(rèn)定事實(shí)如下：蔡某訴稱(chēng)的房屋坐落于浙江省龍港市，已領(lǐng)取房屋所有權(quán)證和集體土地使用權(quán)證。2022年10月15日，浙江省人民政府作出浙江省建設(shè)用地審批意見(jiàn)書(shū)，同意征收集體土地6.451公頃，蔡某房屋所在土地位于上述征收范圍內(nèi)。2022年6月27日，溫州某公司出具《鑒定報(bào)告》，對(duì)包括涉案房屋在內(nèi)的五處房屋進(jìn)行房屋危險(xiǎn)性鑒定，認(rèn)定涉案房屋危險(xiǎn)性等級(jí)為D級(jí)，上部承重結(jié)構(gòu)已不能滿(mǎn)足安全使用要求，房屋整體處于危險(xiǎn)狀態(tài)，構(gòu)成整幢危房。2022年7月2日，龍港市自然資源與規(guī)劃建設(shè)局將該《鑒定報(bào)告》及《督促解危通知書(shū)》粘貼于涉案房屋門(mén)口。2022年7月12日，龍港市自然資源與規(guī)劃建設(shè)局將《責(zé)令解危通知書(shū)》留置于涉案房屋。2022年8月6日，龍港市人民政府強(qiáng)制拆除涉案房屋。蔡某不服，提起本案訴訟，請(qǐng)求判決確認(rèn)龍港市人民政府于2022年8月6日強(qiáng)制拆除其房屋的行為違法。2023年2月16日，蔡某增加以下訴訟請(qǐng)求：1．判令龍港市人民政府將其房屋恢復(fù)原狀；2．判令強(qiáng)拆責(zé)任機(jī)關(guān)責(zé)任人濫用職權(quán)罪、故意損害財(cái)物罪、非法入侵住宅罪并承擔(dān)刑事責(zé)任。經(jīng)原審法院釋明，蔡某堅(jiān)持其針對(duì)房屋的賠償請(qǐng)求僅限于恢復(fù)原狀，對(duì)于被訴拆除行為可能造成的其他損失，蔡某堅(jiān)持另案主張。另查明，龍港市人民政府于2023年3月6日就涉案房屋作出補(bǔ)償安置決定。

原審法院認(rèn)為，一、蔡某要求“判令強(qiáng)拆責(zé)任機(jī)關(guān)責(zé)任人濫用職權(quán)罪、判令強(qiáng)拆責(zé)任機(jī)關(guān)責(zé)任人故意損害財(cái)物罪、判令強(qiáng)拆責(zé)任機(jī)關(guān)責(zé)任人非法入侵住宅罪并承擔(dān)刑事責(zé)任”，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，依法應(yīng)當(dāng)駁回蔡某的起訴。二、龍港市人民政府稱(chēng)涉案房屋系因危房解危而被強(qiáng)制拆除，僅提供了《鑒定書(shū)》及送達(dá)《督促解危通知書(shū)》《責(zé)令解危通知書(shū)》的公證書(shū)。本案證據(jù)無(wú)法證明蔡某存在逾期未按照前述《責(zé)令解危通知書(shū)》履行相關(guān)義務(wù)的情形，且即便存在上述情形，龍港市人民政府未經(jīng)相關(guān)程序逕直強(qiáng)制拆除涉案房屋，亦缺乏法律依據(jù)。故被訴強(qiáng)制拆除涉案房屋的行為明顯違法。三、《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第二條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。一般而言，在強(qiáng)制拆除房屋行為被依法確認(rèn)違法后，當(dāng)事人起訴要求實(shí)施違法強(qiáng)制拆除行為的行政機(jī)關(guān)予以行政賠償，人民法院應(yīng)當(dāng)在查清致害行政行為造成損失的基礎(chǔ)上予以判決賠償。因涉案房屋所在的地塊已經(jīng)被征收，客觀上已無(wú)法恢復(fù)原狀，故對(duì)蔡某要求恢復(fù)原狀的訴訟請(qǐng)求，不予支持。在不能恢復(fù)房屋原狀的情況下，龍港市人民政府本應(yīng)按照損害程度給付相應(yīng)的賠償金。但龍港市人民政府已于2023年3月6日作出補(bǔ)償決定，被訴拆除行為所造成的涉及房屋的損失已經(jīng)通過(guò)補(bǔ)償決定得到彌補(bǔ)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三十二條第（三）項(xiàng)規(guī)定，原告的損失已經(jīng)通過(guò)行政補(bǔ)償?shù)绕渌緩将@得充分救濟(jì)的，人民法院判決駁回原告的行政賠償請(qǐng)求。因此，蔡某的此項(xiàng)賠償請(qǐng)求，不予支持。蔡某如對(duì)補(bǔ)償決定有異議，可通過(guò)其他途徑維護(hù)自身合法權(quán)益。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第（四）項(xiàng)、第七十條第（一）項(xiàng)及第（三）項(xiàng)、第七十四條第二款第（一）項(xiàng)、第七十六條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第（一）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三十二條的規(guī)定，判決如下：一、駁回原告蔡某“要求判令強(qiáng)拆責(zé)任機(jī)關(guān)責(zé)任人濫用職權(quán)罪、判令強(qiáng)拆責(zé)任機(jī)關(guān)責(zé)任人故意損害財(cái)物罪、判令強(qiáng)拆責(zé)任機(jī)關(guān)責(zé)任人非法入侵住宅罪并承擔(dān)刑事責(zé)任”的起訴；二、確認(rèn)被告龍港市人民政府于2022年8月6日拆除原告蔡某坐落于浙江省龍港市房屋的行為違法；三、駁回原告蔡某的其他訴訟請(qǐng)求。

蔡某上訴稱(chēng)：一、被上訴人未提供證據(jù)證明案涉房屋無(wú)法恢復(fù)原狀，原審駁回訴請(qǐng)缺乏法律依據(jù)。上訴人房屋不在征收范圍內(nèi)，被上訴人作出征收決定違法，原審未全面審理恢復(fù)原狀的訴請(qǐng)，直接認(rèn)定案涉地塊已征收系事實(shí)認(rèn)定不清。二、原審混淆行政賠償和行政補(bǔ)償，錯(cuò)誤認(rèn)定被上訴人已通過(guò)補(bǔ)償決定彌補(bǔ)上訴人全部損失，從而駁回訴請(qǐng)系適用法律錯(cuò)誤。行政賠償在征收補(bǔ)償范圍外還包含因違法造成的額外損失，即行政賠償不應(yīng)低于被征收人依據(jù)補(bǔ)償方案可以獲得的行政補(bǔ)償。上訴人早已對(duì)征收決定提起訴訟，對(duì)補(bǔ)償決定更有異議，且補(bǔ)償決定仍在訴訟期間，原審法院直接認(rèn)可補(bǔ)償決定的效力并認(rèn)定補(bǔ)償決定已涵蓋上訴人所有損失，缺乏法律依據(jù)。三、原審判決事實(shí)認(rèn)定證據(jù)不足。上訴人對(duì)涉案補(bǔ)償決定的合法性、合理性均有異議，該補(bǔ)償決定無(wú)法作為補(bǔ)償合理合法的直接證據(jù)，原審法院認(rèn)可該證據(jù)的合法性明顯不當(dāng)。四、實(shí)施涉案房屋拆除的直接責(zé)任人員構(gòu)成犯罪，原審應(yīng)當(dāng)將該違法犯罪線索移送，原審認(rèn)為不屬于行政訴訟受案范圍明顯不當(dāng)。綜上，請(qǐng)求撤銷(xiāo)原判，依法改判或發(fā)回重審，支持其一審訴訟請(qǐng)求。

龍港市人民政府辯稱(chēng)：一、上訴人請(qǐng)求將案涉房屋恢復(fù)原狀缺乏法律依據(jù)。案涉房屋所在土地已被依法征收，且經(jīng)鑒定為D級(jí)危房。案涉房屋并非獨(dú)立架構(gòu)，而是與其他被拆除房屋的墻楹共用，現(xiàn)整幢房屋因被鑒定為危房而依法拆除，客觀上無(wú)法恢復(fù)原狀。二、案涉房屋所在土地已被依法征收，被上訴人已作出補(bǔ)償決定并送達(dá)，上訴人合法權(quán)益已得到保障。案涉房屋在征收紅線內(nèi)，2023年3月6日，被上訴人依據(jù)《龍港市征收集體土地涉及房屋補(bǔ)償暫行辦法（試行）》規(guī)定依法作出涉案補(bǔ)償決定。三、相關(guān)工作人員并無(wú)違法違紀(jì)行為，上訴人要求追究拆除房屋責(zé)任人濫用職權(quán)罪、故意毀壞財(cái)物罪、非法入侵住宅罪等訴訟請(qǐng)求并非本案審理范圍。案涉房屋被鑒定為危房后，被上訴人制定解危方案，對(duì)危房業(yè)主逐一警示并下發(fā)《督促解危通知書(shū)》《責(zé)令解危通知書(shū)》，上述程序及過(guò)程經(jīng)公證人員公證，不存在違法違紀(jì)。綜上，請(qǐng)求駁回上訴，維持原判。

原審期間當(dāng)事人提交的全部證據(jù)材料，均由原審法院移送至本院。二審中，雙方當(dāng)事人均未向本院提交新證據(jù)材料。

本院認(rèn)為，上訴人關(guān)于判令強(qiáng)拆責(zé)任機(jī)關(guān)責(zé)任人濫用職權(quán)罪、故意損害財(cái)物罪、非法入侵住宅罪并承擔(dān)刑事責(zé)任的訴訟請(qǐng)求，顯然不屬于行政訴訟受案范圍，原審駁回該項(xiàng)起訴，并無(wú)不當(dāng)；關(guān)于被訴強(qiáng)制拆除行為是否合法，被上訴人提供的證據(jù)不足以證明系因危房解危拆除案涉房屋，且未經(jīng)法定程序逕行強(qiáng)制拆除，原審確認(rèn)被訴拆除房屋行為違法，亦無(wú)不當(dāng)。結(jié)合上訴人的上訴理由及原審審理情況，本案審理重點(diǎn)為上訴人一并提起的賠償請(qǐng)求能否成立以及原審判決駁回其賠償請(qǐng)求是否合法：

一、關(guān)于恢復(fù)原狀的賠償請(qǐng)求能否成立，如經(jīng)審查不能恢復(fù)原狀的，原審處理方式是否妥當(dāng)?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第二條第一款規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有該法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利；第三十二條規(guī)定，國(guó)家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的，予以返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀。本案中，上訴人主張案涉房屋不在征收范圍，且所在地塊規(guī)劃為商住用地，具備恢復(fù)原狀的客觀條件。根據(jù)本院（2023）浙行終359號(hào)生效裁判查明的事實(shí)，浙江省人民政府已作出浙江省建設(shè)用地審批意見(jiàn)書(shū)，案涉房屋所占土地位于上述征地范圍內(nèi)，故上訴人主張案涉房屋不在征收范圍，與事實(shí)不符。案涉房屋并非獨(dú)立架構(gòu)，恢復(fù)原狀也將影響現(xiàn)有規(guī)劃的整體布局，故上訴人關(guān)于恢復(fù)原狀的請(qǐng)求，原審未予支持，并無(wú)不當(dāng)。

《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二十七條規(guī)定“違法行政行為造成公民、法人或者其他組織財(cái)產(chǎn)損害，不能返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的，按照損害發(fā)生時(shí)該財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算損失。市場(chǎng)價(jià)格無(wú)法確定，或者該價(jià)格不足以彌補(bǔ)公民、法人或者其他組織損失的，可以采用其他合理方式計(jì)算。違法征收征用土地、房屋，人民法院判決給予被征收人的行政賠償，不得少于被征收人依法應(yīng)當(dāng)獲得的安置補(bǔ)償權(quán)益。”被拆除房屋明顯不具備恢復(fù)原狀的可能時(shí)，人民法院應(yīng)及時(shí)釋明，引導(dǎo)當(dāng)事人將訴訟請(qǐng)求變更為判令行政機(jī)關(guān)支付特定數(shù)額的賠償金或交付特定面積或位置的安置房等，以便人民法院作出契合當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的給付判決，高效實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議。本案中，雖經(jīng)原審法院釋明，但上訴人堅(jiān)持針對(duì)房屋的賠償請(qǐng)求僅限于恢復(fù)原狀。恢復(fù)原狀只是財(cái)產(chǎn)損害的賠償方式之一，即使經(jīng)釋明后上訴人拒絕變更恢復(fù)原狀的訴訟請(qǐng)求，為實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法盡早履行行政賠償義務(wù)，人民法院原則上仍應(yīng)就賠償項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行審理并在條件成熟時(shí)作出具有賠償金額等給付內(nèi)容的判決，原審法院未就賠償項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)等基本事實(shí)進(jìn)行審理查明不當(dāng)，應(yīng)予糾正。

2、在案涉房屋不能恢復(fù)原狀的情況下，原審法院以行政機(jī)關(guān)在本案訴訟期間已作補(bǔ)償決定為由駁回上訴人的賠償請(qǐng)求是否合法?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三十二條第（三）項(xiàng)規(guī)定，原告的損失已經(jīng)通過(guò)行政補(bǔ)償?shù)绕渌緩将@得充分救濟(jì)的，人民法院判決駁回原告的行政賠償請(qǐng)求。從形式上看，本案被上訴人龍港市人民政府針對(duì)被拆除的房屋損失已作補(bǔ)償決定，上訴人的損失已通過(guò)行政補(bǔ)償途徑獲得一定救濟(jì)，原審駁回賠償請(qǐng)求似乎符合法律規(guī)定，但對(duì)于法律的適用，不僅要符合形式合法性，更要尋求實(shí)質(zhì)合法性，關(guān)注法律背后的價(jià)值追求。行政機(jī)關(guān)基于合法行政行為造成相對(duì)人損失產(chǎn)生的是補(bǔ)償責(zé)任，反之因違法行政行為造成相對(duì)人損失產(chǎn)生的是賠償責(zé)任。原則上“通過(guò)行政補(bǔ)償?shù)绕渌緩将@得充分救濟(jì)的”系在違法強(qiáng)制拆除行為實(shí)施之前，除相對(duì)人在房屋被強(qiáng)制拆除之后主動(dòng)要求行政機(jī)關(guān)履行補(bǔ)償職責(zé)等特殊情形，防止行政機(jī)關(guān)以行政補(bǔ)償代替行政賠償，規(guī)避違法行政的賠償責(zé)任，背后的價(jià)值追求是對(duì)受到不法侵害的相對(duì)人權(quán)益保護(hù)的充分、不同救濟(jì)途徑選擇權(quán)的尊重以及“合法補(bǔ)償”“違法賠償”不同責(zé)任性質(zhì)的區(qū)分。

置諸本案，上訴人既已提起確認(rèn)強(qiáng)拆行為違法及行政賠償之訴，被上訴人龍港市人民政府卻在訴訟期間徑直作出行政補(bǔ)償決定。原審法院在未就賠償項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)等基本事實(shí)進(jìn)行審理查明，亦無(wú)證據(jù)證明上訴人自愿選擇補(bǔ)償途徑且其損失已通過(guò)行政補(bǔ)償決定獲得充分救濟(jì)等情況下，逕行駁回上訴人的賠償請(qǐng)求并告知其可就行政補(bǔ)償決定另行起訴。既不利于案涉爭(zhēng)議的及時(shí)高效解決，也不利于上訴人合法實(shí)體權(quán)益的充分救濟(jì)，更不利于對(duì)被上訴人違法拆除行為的監(jiān)督懲戒，顯然與行政訴訟法“解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”之立法目的相悖，應(yīng)予糾正。

三、對(duì)于同一拆除行為可能造成除房屋以外的其他損失，上訴人堅(jiān)持另案主張，原審未予審理是否妥當(dāng)。本案所涉是在當(dāng)事人已經(jīng)一并提起行政賠償訴訟的前提下，對(duì)于不同行政賠償項(xiàng)目能否分別起訴的問(wèn)題。因同一違法拆除行為引發(fā)的不同行政賠償項(xiàng)目，如房屋主體、屋內(nèi)物品等損失，依法應(yīng)當(dāng)一并解決，上訴人堅(jiān)持分案處理，法律依據(jù)不足。人民法院應(yīng)依職權(quán)充分釋明，彌補(bǔ)善意相對(duì)人在訴訟能力等方面的不足，但對(duì)于惡意拆分案件的當(dāng)事人，經(jīng)釋明后仍堅(jiān)持另案主張的，人民法院應(yīng)告知由此產(chǎn)生的不利后果由當(dāng)事人自行承擔(dān)，并將相關(guān)情況記錄在案。本案中，原審法院未就同一違法拆除行為可能造成的其他損失進(jìn)行審理不當(dāng)，既違反“全面賠償”原則，亦不利于及時(shí)高效解決“當(dāng)事人一件事”、節(jié)約有限的司法資源，應(yīng)予糾正。

綜上，上訴人關(guān)于行政賠償請(qǐng)求的部分上訴理由成立，原審未就違法拆除行為引發(fā)的賠償項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)等基本事實(shí)進(jìn)行審理查明，逕行駁回上訴人的賠償請(qǐng)求錯(cuò)誤，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一、三項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

一、維持浙江省溫州市中級(jí)人民法院（2023）浙03行初17號(hào)行政判決第一、二項(xiàng)；

二、撤銷(xiāo)浙江省溫州市中級(jí)人民法院（2023）浙03行初17號(hào)行政判決第三項(xiàng)；

三、就行政賠償部分發(fā)回浙江省溫州市中級(jí)人民法院重審。

二審案件受理費(fèi)人民幣50元，由被上訴人龍港市人民政府負(fù)擔(dān)。

審判長(zhǎng) 朱秀華

審判員 王玉岳

審判員 樓縉東

二○二四年二月二十三日

書(shū)記員 潘 莉

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