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導(dǎo)語：

2025年9月2日，《外交事務(wù)》（Foreign Affairs）刊登了哈佛大學(xué)研究學(xué)者、巴西前戰(zhàn)略事務(wù)特別秘書侯賽因·卡魯特（Hussein Kalout）關(guān)于美國對巴西政策走向的深度分析。文章梳理了特朗普政府通過提高對巴西商品關(guān)稅，對巴西高院法官撤簽證等一系列舉措，意在通過經(jīng)貿(mào)與法律手段干預(yù)巴西內(nèi)政、影響明年（2026年10月）選舉格局。

作者認為，美國此舉非但未能迫使巴西屈服，反而激化了巴國內(nèi)的反美情緒，推動巴西加速轉(zhuǎn)向中國，在能源、基建、農(nóng)業(yè)等關(guān)鍵領(lǐng)域深化合作。更值得注意的是，美方的強硬手段破壞了自身公信力，客觀上為中國在拉美拓展經(jīng)濟與戰(zhàn)略影響力創(chuàng)造空間。作為分析美國對拉美政策失敗及中巴關(guān)系走向的重要案例，該文可為中國把握地區(qū)格局變動、深化與巴西及“全球南方”國家的合作提供戰(zhàn)略參考。

圖源：Foreign Affairs

本文作者：侯賽因-卡魯特（Hussein Kalout），哈佛大學(xué)研究學(xué)者，也是巴西國際關(guān)系中心國際顧問委員會成員。2016年至2018年，他擔(dān)任巴西戰(zhàn)略事務(wù)特別秘書。

四月，當(dāng)唐納德·特朗普宣布對數(shù)十個國家征收“解放日”關(guān)稅時，巴西大體上未受嚴重影響。巴西對美國的出口商品需繳納10%的基準稅率，因此并未受到美國對若干盟國商品施加的那類毀滅性關(guān)稅的影響。

然而，七月下旬，特朗普宣布巴西出口商品現(xiàn)在將面臨50%的關(guān)稅，這是美國在世界各地所實施的最高稅率之一。此舉使得美國與拉美最大經(jīng)濟體之間爆發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)的可能性顯著增加。這也表明，特朗普愿意利用關(guān)稅不僅是為了迫使對方達成更有利的貿(mào)易協(xié)議或平衡貿(mào)易逆差，更是將其作為影響他國國內(nèi)政治的工具。

白宮在宣布新稅率時聲稱，“巴西對前總統(tǒng)雅伊爾·博索納羅（Jair Bolsonaro）出于政治動機的迫害、恐嚇、騷擾、審查和起訴”——這位特朗普的盟友因其2022年競選連任失敗后策劃叛亂而受審——構(gòu)成了“嚴重侵犯人權(quán)的行為，破壞了巴西的法治”。

7月9日，特朗普致信盧拉，威脅將對進口自巴西的產(chǎn)品征收50%的關(guān)稅。圖源：路透社

美國已撤銷巴西聯(lián)邦最高法院（Supreme Federal Court）11位法官中的八位的簽證，并根據(jù)《全球馬格尼茨基法》對負責(zé)審理博爾索納羅案件的法官亞歷山大·德·莫賴斯（Alexandre de Moraes）實施經(jīng)濟制裁。（該前總統(tǒng)的審判將于周二開庭。）這些舉措是針對該法院在起訴博爾索納羅及其支持者、指控其參與選后未遂政變中所扮演核心角色的回應(yīng)。

這些舉措構(gòu)成了對巴西民主制度合法性的公然攻擊。巴西政府將這些行動連同新關(guān)稅視為對其主權(quán)的嚴重侵犯，并認為這是在計劃于2026年10月舉行的選舉之前，蓄意試圖削弱擊敗了博索納羅的現(xiàn)任總統(tǒng)路易斯·伊納西奧·盧拉·達席爾瓦（Luiz Inácio Lula da Silva）的地位。

在與這一擁有逾兩百年外交與經(jīng)貿(mào)合作歷史的友邦之間，華盛頓已經(jīng)破壞了他作為一個可靠合作伙伴的信譽。這些措施非但沒有促進美國（或特朗普）的利益，反而在巴西引發(fā)了強烈反彈。民意調(diào)查顯示，大多數(shù)巴西人不贊成特朗普的行動，這些行動有助于削弱對博索納羅的支持，削弱巴西右翼經(jīng)濟集團意識形態(tài)的一致性，并疏遠部分商業(yè)精英。其結(jié)果是，即使是曾經(jīng)急于附和華盛頓的保守派勢力，現(xiàn)在也更傾向于支持巴西政府多元化經(jīng)濟伙伴關(guān)系、減少對美國依賴的戰(zhàn)略。

美國越是試圖削弱巴西的主權(quán)并破壞其民主制度——包括以隱性方式鼓吹政權(quán)更替——就越是為中國創(chuàng)造了地緣政治空間，以擴大其在該國本已相當(dāng)可觀的影響力。北京通過投資能源、農(nóng)業(yè)與食品安全、國防、先進技術(shù)、汽車制造、聯(lián)合衛(wèi)星計劃以及港口等戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)鍵領(lǐng)域，持續(xù)深化其在巴西的存在。最值得注意的是，中國正在巴西建設(shè)一條雄心勃勃的連接大西洋和太平洋的跨洲鐵路。這些事態(tài)發(fā)展不僅削弱了美國在巴西的地位，也重塑了更廣泛的區(qū)域力量平衡。

在許多巴西決策者看來，這種局面令人不滿，因為它阻礙了他們長期期望的多極世界秩序的形成。巴西原本希望既能在與美國及其傳統(tǒng)競爭對手之間保持平衡，又能在所謂的全球南方國家中拓展聯(lián)系；但現(xiàn)在卻被迫走向一種二元選擇：要么完全向華盛頓靠攏，要么完全向北京靠攏。面對來自華盛頓日益增長的威脅，巴西政府最終可能會得出結(jié)論，其選擇遠比預(yù)期的更為嚴峻。

由中車長春軌道客車股份有限公司制造的城際列車?？吭诎臀骼锛s熱內(nèi)盧中央車站。圖源：新華社

只能同甘不能共苦的朋友

數(shù)十年來，巴西與美國之間積極且富有成效的關(guān)系建立在共同利益與信任的基礎(chǔ)之上，這進而支撐了地區(qū)穩(wěn)定。例如，在第二次世界大戰(zhàn)期間，巴西與美國結(jié)盟，并允許其在該國東北部建設(shè)空軍基地，以換取經(jīng)濟援助和工業(yè)發(fā)展——這是西半球防御戰(zhàn)略的一個奠基性時刻。近年，兩國在區(qū)域安全與打擊非法毒品貿(mào)易方面亦有密切合作，尤其通過2010年的《美巴防務(wù)合作協(xié)議》，深化了兩國安全力量間的制度聯(lián)系。如今，雙邊貿(mào)易既反映了兩國關(guān)系的深度，也暴露出其不對稱性：在過去十年里，美國對巴西保持了約4000億美元的貿(mào)易順差，這突顯了美國的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢。

但這并不意味著雙方間不存在分歧或緊張，尤其是在巴西尋求更具自主性的外交政策時。巴西在全球南方中的領(lǐng)導(dǎo)地位，特別是在盧拉第一任期（2003–2011）及其繼任者迪爾瑪·羅塞夫（2011–2016）時期，常與美國的優(yōu)先事項發(fā)生沖突。

華盛頓認為存在若干戰(zhàn)略錯位：巴西在2003年直言不諱地反對美國入侵伊拉克；其在2009年創(chuàng)建金磚國家集團（BRICS）——一個不斷發(fā)展壯大、全球影響力日益增強的政府間組織中的核心作用；以及其在2010年與土耳其共同斡旋與伊朗達成核協(xié)議的努力（該協(xié)議后來被奧巴馬政府邊緣化，轉(zhuǎn)而與聯(lián)合國安理會五常加德國進行談判）。最近，美國對巴西與中國日益緊密的聯(lián)系表示擔(dān)憂，這種聯(lián)系自博索納羅敗選以來不斷深化，而博索納羅曾刻意讓巴西疏遠中國。

巴西當(dāng)前外交政策調(diào)整的核心源于一種信念，即認為由美國領(lǐng)導(dǎo)的二戰(zhàn)后秩序正處于衰落狀態(tài)。巴西政府日益將多極世界的崛起——由多個大國以及全球南方日益增長的自信所驅(qū)動——視為一種必然趨勢和機遇。在此范式下，巴西渴望幫助引領(lǐng)全球治理與發(fā)展的軌跡。

這解釋了其為何努力與美國及其他傳統(tǒng)西方列強軌道之外的國家建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，并愈加重視全球南方國家間的直接合作。巴西主要通過金磚國家（BRICS）推進后者（南南合作），該機制已成為其外交政策的重要結(jié)構(gòu)性要素。即使是先前對該集團持懷疑態(tài)度的巴西人士，現(xiàn)在也將其視為推進國家利益不可或缺的平臺。其框架發(fā)揮了重要作用，例如，促進了巴西與印度之間的聯(lián)合安全努力；促成了新開發(fā)銀行的建立，該銀行為巴西及其他新興市場的基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展項目提供融資；并協(xié)調(diào)各方努力減少成員國對美元的依賴。

盡管如此，巴西并無意徹底撇開美國。兩國歷來在包括區(qū)域穩(wěn)定在內(nèi)的若干目標(biāo)上保持共同優(yōu)先項。作為拉美最具影響力的政治人物，盧拉仍對與華盛頓重啟貿(mào)易談判持開放態(tài)度。然而，特朗普的行事風(fēng)格可能阻礙雙方達成共識。作為一名外交上的務(wù)實主義者，盧拉歷來表明：只要對話以誠信為本、建立在相互尊重之上，他愿意作出讓步；但對脅迫性手段、以交易為導(dǎo)向的外交或單邊強加的做法——這些正是特朗普外交的典型——他則較為排斥。

巴西總統(tǒng)盧拉近日表示，巴西正考慮對美采取貿(mào)易報復(fù)措施，并已請求世界貿(mào)易組織協(xié)助解決爭端。圖源：新華社

當(dāng)巴西拒絕配合美國的戰(zhàn)略優(yōu)先事項時——無論是在移民、氣候外交、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、商業(yè)還是多邊治理改革方面——主權(quán)問題就變得尤為尖銳。對巴西而言，展現(xiàn)自主的國際身份對其渴望在全球南方發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用至關(guān)重要。

然而，這一抱負日益受到多極秩序現(xiàn)實的考驗：隨著更多大國爭奪影響力，巴西必須在維護自主權(quán)、維持與美國的合作以及避免過度依賴任何單一伙伴（無論中國還是其他國家）之間，在日益狹窄的空間中謹慎前行。這一新興體系的流動性使得實現(xiàn)這些目標(biāo)既更為緊迫，也更為艱難。

迅速反目為敵

現(xiàn)在華盛頓似乎熱衷于炫耀其不對稱實力。核心問題在于，特朗普使用關(guān)稅和制裁是為了在與巴西的實質(zhì)性貿(mào)易談判中榨取讓步，還是僅僅只為了促成巴西的政權(quán)更迭。白宮發(fā)出的信號傾向于后者；另一佐證是美國對巴西存在貿(mào)易順差——按理這本應(yīng)使巴西免受特朗普的關(guān)稅打擊。

特朗普的親信圈越來越將巴西視為對美國在拉美主導(dǎo)地位的威脅，理由是巴西與中國的合作關(guān)系不斷加深。而巴西利亞的許多人，包括盧拉最核心的圈子在內(nèi)，認為華盛頓施壓意在扭轉(zhuǎn)巴西國內(nèi)政治平衡，使其有利于反對派，希望未來的保守派政府能堅定地使巴西重新配合美國在對華政策、地區(qū)安全和貿(mào)易問題上的議程。對特朗普而言，盧拉是不可靠的伙伴：過于獨立、過于投入于全球南方國家間的合作、且不愿無條件接受美國的戰(zhàn)略優(yōu)先項；而似乎愿意向白宮作出無限讓步的博索納羅則被視為理想的替代者。

但特朗普的戰(zhàn)略很可能適得其反。迄今為止的民意調(diào)查顯示，盧拉受益于典型的受外部制裁國家會出現(xiàn)的“旗幟效應(yīng)”（即國內(nèi)團結(jié)應(yīng)對對外危機）。

此外，巴西任何未來的右翼政府都不太可能從根本上將該國的外交政策轉(zhuǎn)向親美。巴西與中國的經(jīng)濟關(guān)系現(xiàn)已具有結(jié)構(gòu)性。即使是巴西內(nèi)陸地區(qū)長期作為博索納羅票倉的農(nóng)業(yè)企業(yè)利益集團，也認識到巴西不能簡單地疏遠中國。因此，特朗普誤判了巴西的政治格局：他假定外部壓力會削弱盧拉，卻忽視了巴西與中國之間的經(jīng)濟相互依存以及選民的務(wù)實態(tài)度，這些因素都會約束任何急劇轉(zhuǎn)向親華盛頓的外交政策調(diào)整。

“旗幟效應(yīng)”可能會隨著時間的推移而逐漸消退。但鑒于巴西如今對美國的依賴程度遠低于30年前，政府或許能夠削弱華盛頓壓力運動的影響，并在2026年10月大選時保持相當(dāng)強勁的經(jīng)濟——這一結(jié)果實際上將保證盧拉再次當(dāng)選。美國若要真正迫使巴西屈服，就需要對巴西金融體系實施嚴厲制裁。然而，此類措施幾乎必定會引發(fā)對盧拉更強烈的政治支持浪潮。在巴西問題上，特朗普似乎作繭自縛。

華盛頓已經(jīng)破壞了其作為可靠合作伙伴的信譽

七月份實施的針對巴西聯(lián)邦最高法院成員的制裁尤其具有煽動性。除了博索納羅的核心支持者和少數(shù)幾位州長外，巴西幾乎所有主要政治力量都嚴厲批評了這一舉動。這些群體將制裁和關(guān)稅視為被武器化用于地緣政治目的的本屬合法的工具——并且是對巴西民主完整性的直接侮辱。特朗普為博索納羅恢復(fù)名譽的企圖也與巴西的主流政治情緒不合拍。

博索納羅及其子愛德華多（一直在華盛頓積極游說反對巴西）均被盧拉的支持者打上叛國者的標(biāo)簽。甚至一些右翼政黨也謹慎地與這位失勢的前總統(tǒng)保持距離。此外，曾經(jīng)構(gòu)成巴西保守聯(lián)盟骨干的關(guān)鍵部門——包括農(nóng)業(yè)企業(yè)、能源、國防工業(yè)和制造業(yè)——已對特朗普干涉巴西內(nèi)政及其保護主義貿(mào)易政策日益感到失望，這些政策削弱了它們的出口競爭力和供應(yīng)鏈準入。

盡管巴西利亞與華盛頓之間仍存在潛在的合作空間，但盧拉與特朗普的政治議程在根本上互為對立，雙方在2026年巴西大選前實現(xiàn)和解的可能性微乎其微。盧拉幾乎沒有動機向華盛頓的經(jīng)濟與法律壓力屈服。退讓會損害他捍衛(wèi)國家主權(quán)的敘事，并消耗其政治資本，特別是在構(gòu)成其核心基礎(chǔ)的進步派與民族主義群體中。實際上，抵抗美國壓力使盧拉能夠繼續(xù)鞏固國內(nèi)支持，并強化巴西在全球南方的領(lǐng)導(dǎo)地位。即便巴西提供戰(zhàn)略性讓步——例如給予美國稀土資源的優(yōu)先獲取權(quán)——也幾乎沒有跡象表明華盛頓會因此退讓。

巴西方面則依據(jù)新頒布的《經(jīng)濟互惠法》啟動了正式的反制程序。盧拉已授權(quán)該國貿(mào)易機構(gòu)——外貿(mào)委員會（CAMEX）評估美國的措施，之后政府將考慮采取對等的單邊關(guān)稅。CAMEX需在九月下旬前提交其評估結(jié)果。

此外，巴西正在采取措施抵消特朗普壓力運動的影響——例如，為食品計劃或國家儲備購買受美國關(guān)稅針對的本地產(chǎn)品，如阿薩伊漿果、椰汁和蜂蜜。與此同時，曾批評通過使用美元將貿(mào)易政治化的財政部長費爾南多·哈達德（Fernando Haddad）已示意巴西可能通過美國法院對這些關(guān)稅提出挑戰(zhàn)。巴西也尋求加強其與其他貿(mào)易伙伴的關(guān)系。最近，加拿大貿(mào)易部長在正式訪問巴西利亞期間宣布，其國家計劃與南方共同市場（南美貿(mào)易集團，巴西是其成員）簽署一項雙邊協(xié)議。

新的聯(lián)結(jié)

特朗普的做法正在侵蝕美國的軟實力與全球合法性，同時通過削弱曾維系美國主導(dǎo)地位的制度性架構(gòu)，反而助長包括中國在內(nèi)的競爭對手的勢力。換言之，這一策略正加速巴西希望參與引導(dǎo)的多極化秩序的到來。當(dāng)巴西外交精英目睹特朗普對其他傳統(tǒng)美盟（包括澳大利亞、加拿大、日本與歐洲）采取對抗姿態(tài)時，這進一步強化了他們的判斷：華盛頓在中期內(nèi)無法為巴西提供一個可行、可靠的伙伴關(guān)系。事實上，巴西外交圈內(nèi)越來越普遍的共識是：即使特朗普在2029年任期結(jié)束之后，美國仍可能是一個不可靠的伙伴——這種狀況可能持續(xù)到下一個十年甚至更久。

因此，巴西與中國的關(guān)系幾乎必將變得更加強勁。巴西政府正積極嘗試使該國出口市場多元化。作為對美國對巴西商品加征關(guān)稅的回應(yīng)，中國已表態(tài)擬擴大對巴西關(guān)鍵商品（如咖啡、肉類和谷物）的進口，這標(biāo)志著貿(mào)易關(guān)系上的戰(zhàn)略性重新調(diào)整。巴西右翼領(lǐng)導(dǎo)層中越來越多的人現(xiàn)在將中國視為比美國更穩(wěn)定、更務(wù)實的長期經(jīng)貿(mào)伙伴。私營部門也持同樣看法，并正向政府施壓，要求給予中國企業(yè)更大進入巴西市場的準入空間。

佩森港年貨物吞吐量約2000萬噸。自該港口4月開通一條直航中國的新航線以來，中巴物流時長大幅縮短。圖源：新華社

關(guān)鍵在于，巴西的外交政策一貫避免采取明確的反美或反西方姿態(tài)。相反，巴西傾向于一種多方向的外交方式，其基礎(chǔ)是自主性、實用主義以及與多元全球行為體進行建設(shè)性接觸的原則。對巴西而言，中國是不可或缺的戰(zhàn)略伙伴，但即便在近期遭受侵擾之后，美國仍然是一個不可替代的全球力量。因此，巴西并不認為在中國與美國之間“非此即彼”的選擇既可行也可取。然而，特朗普政府日益對抗性與脅迫性的立場已動搖了巴西的外交衡量，加速了其向中國的地緣政治傾斜。

若這種傾向變?yōu)槌B(tài)，其影響將深遠。就經(jīng)濟層面而言，貿(mào)易與投資關(guān)系的深化將鞏固中國作為巴西主要外部伙伴的地位，使中國企業(yè)在戰(zhàn)略性行業(yè)中扎根。就地緣政治而言，這將使巴西更難充當(dāng)全球南方與西方國家之間的橋梁，限制其追求多極化的抱負并縮窄其外交靈活性。

上述情形已出現(xiàn)在2026年選舉前的政治辯論中：反對派警示對華“過度依賴”，而政府支持者則將多元化闡釋為在大國競爭時代捍衛(wèi)國家主權(quán)的必要之舉。然而，推進這種多元化可能并不容易。特朗普的持續(xù)強硬可能把巴西決策者置于他們不愿處于的位置——一個不得不被迫作出選擇的境地。

編譯｜黃洵 IPP實習(xí)編譯

IPP公共關(guān)系與傳播中心

排版｜周浩鍇

審讀｜劉　深

終審｜劉金程

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