北京
原創(chuàng)野望谷野望谷研究社
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在2018年那輪機(jī)構(gòu)改革中，涉及財(cái)稅領(lǐng)域的改革主要有三項(xiàng)：
其一，把對(duì)中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查職能，從財(cái)政部劃轉(zhuǎn)到了審計(jì)署；
其二，把全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)的隸屬關(guān)系調(diào)整為由財(cái)政部管理，并不再明確行政級(jí)別；
其三，把省級(jí)及以下國(guó)稅機(jī)構(gòu)與地稅機(jī)構(gòu)合并，實(shí)行以國(guó)家稅務(wù)總局為主與省級(jí)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。
緊接著在2019年，中編辦下發(fā)了《財(cái)政部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，這份文件不僅確定了財(cái)政部24個(gè)司局級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，而且還明確了財(cái)政部的三項(xiàng)“職能轉(zhuǎn)變”任務(wù)：
一是完善宏觀調(diào)控，構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政、金融的政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機(jī)制；
二是財(cái)稅體制改革，包括對(duì)中央與地方之間的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分改革、健全地方稅體系、提高直接稅比重、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付、實(shí)施財(cái)稅績(jī)效管理等等；
三是防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是針對(duì)地方政府隱性債務(wù)的嚴(yán)控。
——這三項(xiàng)職能轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)，也就成了后來幾年中朝野學(xué)媒們討論財(cái)政話題的三大熱點(diǎn)。
盡管“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”已經(jīng)成為了財(cái)政領(lǐng)域的三大主題之一，可是在財(cái)政部現(xiàn)有的24個(gè)司局級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，卻沒有一個(gè)是專職負(fù)責(zé)政府債務(wù)管理的。
過去，財(cái)政部對(duì)政府債務(wù)的管理職責(zé)是分散于好多個(gè)司局單位中的——
一是財(cái)政部預(yù)算司：
預(yù)算司的本職工作是編制和審核財(cái)政預(yù)算，相當(dāng)于財(cái)政系統(tǒng)的“管理會(huì)計(jì)”。
除此之外，預(yù)算司還有一項(xiàng)職責(zé)就是“承擔(dān)政府債務(wù)管理有關(guān)工作”。預(yù)算司下面設(shè)有一個(gè)政府債務(wù)管理處，就是專門負(fù)責(zé)這件事情的。
二是財(cái)政部國(guó)庫(kù)司：
國(guó)庫(kù)司加掛政府采購(gòu)管理辦公室的牌子，它的本職工作是管理國(guó)庫(kù)收付和賬戶核算、監(jiān)督管理政府采購(gòu)，相當(dāng)于財(cái)政系統(tǒng)的“總賬會(huì)計(jì)”。
除此之外，國(guó)庫(kù)司還有一項(xiàng)職責(zé)就是“承擔(dān)政府內(nèi)債發(fā)行、兌付等有關(guān)管理工作”。國(guó)庫(kù)司下面設(shè)有國(guó)債管理處、國(guó)債發(fā)行兌付管理處，就是專門負(fù)責(zé)這些事情的。
一般來說，預(yù)算司側(cè)重預(yù)算、國(guó)庫(kù)司側(cè)重決算，預(yù)算司掌資金分配、國(guó)庫(kù)司掌出納執(zhí)行，預(yù)算司和國(guó)庫(kù)司也是財(cái)政部里職權(quán)最為緊要的兩大司局。
三是財(cái)政部金融司：
金融司的本職工作是協(xié)調(diào)財(cái)政政策與貨幣政策、管理中央國(guó)有金融資本。（延伸閱讀：99%的人都搞不清楚的問題：雅江集團(tuán)、長(zhǎng)安集團(tuán)成立后，我國(guó)副部級(jí)央企總共有多少家？）
除此之外，金融司還有一項(xiàng)職責(zé)就是“承擔(dān)政府外債有關(guān)管理工作”。金融司下設(shè)的金融市場(chǎng)處，就是具體負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作的。
四是財(cái)政部國(guó)際財(cái)金合作司：
國(guó)際財(cái)金合作司的本職工作就是與國(guó)際金融組織開展投融資、政府援助方面的對(duì)接。
金融司管理外債，國(guó)際財(cái)金合作司承辦外債。國(guó)際財(cái)金合作司下面設(shè)有多邊開發(fā)融資合作處、國(guó)際金融組織一處、國(guó)際金融組織二處、國(guó)際金融組織三處、國(guó)際金融組織四處、資金與項(xiàng)目管理處、世行評(píng)估中心項(xiàng)目一處、世行評(píng)估中心項(xiàng)目二處等多個(gè)處室，它們都會(huì)具體分工承擔(dān)這些工作。
五是財(cái)政部監(jiān)督評(píng)價(jià)局：
監(jiān)督評(píng)價(jià)局的本職工作是對(duì)財(cái)稅、預(yù)算、會(huì)計(jì)行業(yè)、資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)、財(cái)政績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。那么自然而然，對(duì)政府債務(wù)的監(jiān)督評(píng)價(jià)也就屬于監(jiān)督評(píng)價(jià)局的份內(nèi)之責(zé)。
六是財(cái)政部下屬的世界銀行貸款項(xiàng)目評(píng)估中心、預(yù)算評(píng)審中心、政府債務(wù)研究和評(píng)估中心：
世界銀行貸款項(xiàng)目評(píng)估中心、預(yù)算評(píng)審中心、政府債務(wù)研究和評(píng)估中心這3家單位并不屬于財(cái)政部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而是屬于財(cái)政部轄屬的廳局級(jí)事業(yè)單位。
其中，世界銀行貸款項(xiàng)目評(píng)估中心的職能側(cè)重于“外債”，預(yù)算評(píng)審中心的職能側(cè)重于對(duì)“地方債”的評(píng)審評(píng)價(jià)；相比這兩個(gè)單位，政府債務(wù)研究和評(píng)估中心則是專職負(fù)責(zé)政府債務(wù)的，它的職能便是承擔(dān)“政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，政府債券發(fā)行使用合規(guī)性監(jiān)控”等工作。
七是財(cái)政部派駐全國(guó)各地的監(jiān)管局：
目前，除了西藏之外，財(cái)政部在全國(guó)所有省級(jí)行政區(qū)和計(jì)劃單列市都設(shè)有地方監(jiān)管局，這35個(gè)財(cái)政部地方監(jiān)管局全部是正廳局級(jí)機(jī)構(gòu)。
與各省級(jí)行政區(qū)和計(jì)劃單列市的財(cái)政廳（財(cái)政局）隸屬于當(dāng)?shù)卣煌，這35個(gè)地方監(jiān)管局都是直接隸屬于財(cái)政部，它們的職責(zé)定位是代表財(cái)政部對(duì)派駐地方進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督。而財(cái)政監(jiān)督的重要一環(huán)，便是監(jiān)督地方政府的債務(wù)。
值得一提的是，財(cái)政部派駐全國(guó)各地的監(jiān)管局并不是一個(gè)新鮮事物。由于財(cái)政系統(tǒng)主要采取平行管理方式（即各級(jí)財(cái)政部門首先是接受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，其次才是接受上級(jí)財(cái)政部門的指導(dǎo)），但平行管理方式又不足以確保財(cái)政政策和財(cái)經(jīng)紀(jì)律自上而下一以貫之，所以財(cái)政部才需要向各地派出自己的監(jiān)管代表。
在1994年之前，財(cái)政部派往地方的監(jiān)管代表是“財(cái)政部駐××省財(cái)政廳（局）中央企業(yè)財(cái)政駐廠員處”，簡(jiǎn)稱“中企處”。
在那會(huì)兒，財(cái)政部不僅會(huì)向省一級(jí)下派中企處，有時(shí)還會(huì)根據(jù)需要向地市一級(jí)下派中企科、中企組，當(dāng)時(shí)全國(guó)范圍內(nèi)共有中企處、中企科、中企組超過200個(gè)。但由于中企處、中企科、中企組一般設(shè)立在派駐地財(cái)政廳（局）機(jī)關(guān)內(nèi)，所以其行政級(jí)別往往只是處級(jí)或科級(jí)。
在1994年“分稅制”改革后，中企處的職能得到擴(kuò)充，并升格為了“財(cái)政部駐××省財(cái)政監(jiān)察專員辦事處”，簡(jiǎn)稱“專員辦”。
自此，專員辦便與所在地方的財(cái)政廳（局）實(shí)現(xiàn)了隔離，其行政級(jí)別也順勢(shì)提高為了正廳局級(jí)，與省財(cái)政廳平起平坐。一開始，專員辦還會(huì)往地市一級(jí)下派辦事組，但在1998年之后這些辦事組都被撤銷了，此后除了計(jì)劃單列市之外，財(cái)政部不再向地市一級(jí)直接派出監(jiān)管代表機(jī)構(gòu)。
從2019年起，財(cái)政部派往全國(guó)30個(gè)省級(jí)行政區(qū)和5個(gè)計(jì)劃單列市的一共35個(gè)專員辦，統(tǒng)一改稱為“財(cái)政部××（省區(qū)市名）監(jiān)管局”。
目前，在除港澳臺(tái)之外的31個(gè)省級(jí)行政區(qū)中，唯一未設(shè)財(cái)政部監(jiān)管局的就是西藏自治區(qū)。財(cái)政部對(duì)西藏的財(cái)政監(jiān)督工作是由財(cái)政部四川監(jiān)管局承擔(dān)，為此，財(cái)政部四川監(jiān)管局下面專門設(shè)有一個(gè)西藏監(jiān)管處。
當(dāng)時(shí)間行進(jìn)到2025年9月底，市場(chǎng)終于傳出了財(cái)政部擬新設(shè)立債務(wù)司的消息。
這個(gè)新成立的債務(wù)司或?qū)⒄显确稚⒂谪?cái)政部下屬的多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、地方監(jiān)管局中有關(guān)政府債務(wù)管理的職責(zé)，而整合的重點(diǎn)應(yīng)是其中有關(guān)內(nèi)債部分、特別是地方政府債務(wù)管理的職責(zé)。
野望谷認(rèn)為，財(cái)政部新設(shè)債務(wù)司至少有這么幾重意義：
其一，是終結(jié)了過去對(duì)地方政府債務(wù)“九龍治水”、碎片化監(jiān)管的局面。
在整合歸口之后，財(cái)政部對(duì)地方政府債務(wù)的一張表、全過程、透明化管理將變得更加可期，各級(jí)地方政府指望通過在不同司局單位之間尋找“監(jiān)管真空地帶”、打信息差鉆空子的想法將變得更加困難。
同時(shí)，政令統(tǒng)出于新成立的債務(wù)司，也有利于各地監(jiān)管局統(tǒng)一對(duì)地方債的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管尺度。
其二，是提高了監(jiān)管地方政府債務(wù)工作的層級(jí)規(guī)格。
在先前政府債務(wù)監(jiān)管職責(zé)分散于各個(gè)司局單位中時(shí)，實(shí)際掌握監(jiān)管權(quán)限、具體承擔(dān)監(jiān)管事務(wù)的通常就只是個(gè)處級(jí)機(jī)構(gòu)；
這些處室對(duì)下則權(quán)威性不夠，對(duì)上則距離決策層太遠(yuǎn)，對(duì)內(nèi)則無法獲取和調(diào)動(dòng)必要的行政資源，對(duì)外則缺乏發(fā)聲溝通和立規(guī)定章的渠道，而這些問題接下來都將隨著債務(wù)司的設(shè)立迎刃而解。
其三，是給地方政府債務(wù)的科學(xué)化、系統(tǒng)化管理帶來了可能。
在去年的新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安曾對(duì)地方政府債務(wù)管理提出過“加減乘除”四招并舉的思路，其中的“加減”重在規(guī)模防控和風(fēng)險(xiǎn)化解，“乘除”重在機(jī)制建設(shè)和效益經(jīng)營(yíng)。
如果債務(wù)管理職責(zé)是分散在各個(gè)司局單位中的，那么這些司局單位的精力只會(huì)放在短期的、表面的“加減”上，而不會(huì)有心思去考慮長(zhǎng)期的、深層的“乘除”問題；相反，只有讓一個(gè)單獨(dú)的機(jī)構(gòu)專司政府債務(wù)管理職責(zé)，然后它出于機(jī)構(gòu)本位的考慮、迫于政績(jī)考核的壓力，才會(huì)有動(dòng)力去琢磨“乘除”的問題。
其四，是讓各地認(rèn)識(shí)到對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管將是一項(xiàng)持之以恒的工作。
政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置要講究穩(wěn)定性，朝令夕改、政出多門會(huì)帶給人們無所適從之感，更會(huì)傷害政令的權(quán)威和收效。假如對(duì)地方政府債務(wù)只是一場(chǎng)臨時(shí)性的“運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管”的話，那么財(cái)政部也就沒有必要專設(shè)一個(gè)司局，而是搞一個(gè)跨部門的聯(lián)合工作組或者聯(lián)合辦公室就夠了。
眼下財(cái)政部擬專設(shè)債務(wù)司，其實(shí)也就向各級(jí)地方傳遞了一個(gè)鮮明信號(hào)：對(duì)地方政府債務(wù)的嚴(yán)控和監(jiān)管不會(huì)是一陣風(fēng)，而是會(huì)成為一項(xiàng)長(zhǎng)期的、常態(tài)化的工作，地方政府融資平臺(tái)必須徹底清退剝離，此前大肆擴(kuò)張的地方隱性債即便清零后也不得死灰復(fù)燃。
因此，新設(shè)債務(wù)司看似只是財(cái)政部?jī)?nèi)部的一次機(jī)構(gòu)職能重組，但事實(shí)上卻蘊(yùn)含了豐富的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)講究和組織管理門道。
當(dāng)然了，設(shè)立專門的政府債務(wù)管理部門在財(cái)政系統(tǒng)其實(shí)并不新鮮，比如省級(jí)財(cái)政廳中一般都設(shè)有政府債務(wù)管理處，地市級(jí)財(cái)政局中一般也設(shè)有政府債務(wù)管理科。但在財(cái)政部層面設(shè)立債務(wù)司，尚屬首次。
現(xiàn)在，政府債務(wù)所面臨的問題主要不在于國(guó)家層面（包括主權(quán)債務(wù)也就是“外債”，和“內(nèi)債”中的國(guó)債部分），而在于地方層面（即“內(nèi)債”中的各級(jí)地方政府顯性債和隱性債），可地方財(cái)政部門內(nèi)設(shè)的政府債務(wù)管理處室又不太可能做到自我監(jiān)督、自我約束，更何況各地政府債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不一、統(tǒng)計(jì)缺失這些現(xiàn)象也是在所難免；
因此從這個(gè)角度說，財(cái)政部打算新設(shè)立的債務(wù)司與此前各地財(cái)政廳局已經(jīng)設(shè)立的政府債務(wù)管理處室，這兩者的職能定位和現(xiàn)實(shí)意義都不可同日而語(yǔ)。
2024年三中全會(huì)《決定》中講到“深化財(cái)稅體制改革”篇章時(shí)，提出過一條要求：
“完善政府債務(wù)管理制度，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，加快地方融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型”。
2025年9月財(cái)政部向人大常委會(huì)作出的《關(guān)于2024年度政府債務(wù)管理情況的報(bào)告》中，亦有提及：
“不斷加強(qiáng)政府債務(wù)管理，加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制”，“健全防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制”，“持續(xù)發(fā)揮部門協(xié)同監(jiān)管合力，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)舉債融資行為”。
而本次財(cái)政部擬新設(shè)債務(wù)司，正是昭示著對(duì)地方政府債務(wù)集中化監(jiān)管、升格化監(jiān)管、常態(tài)化監(jiān)管的靴子落地。
信息來源：《財(cái)新》
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