范志勇中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副書記、教授、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

本文字?jǐn)?shù)：3163字

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在第二次世界大戰(zhàn)期間以及戰(zhàn)后歐洲經(jīng)濟(jì)重建的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，美國(guó)政府關(guān)于貿(mào)易政策改革主要圍繞著兩條主線進(jìn)行：

一是不斷推進(jìn)《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》延期。這一法案打開了政府與貿(mào)易伙伴（主要是歐洲和日本）通過談判削減關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的方便之門。直至1962年在尼克松政府時(shí)期將其升級(jí)為直到1962年肯尼迪政府時(shí)期將其升級(jí)為《貿(mào)易擴(kuò)展法案》；另一條是不斷推進(jìn)《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》下的多邊貿(mào)易談判，最初以美國(guó)和歐洲國(guó)家為主，逐漸有更多的發(fā)展中國(guó)家加入，涉及的議題也越來越多。

然而兩條主線之間又是緊密聯(lián)系在一起的：一方面，《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》的延期使得美國(guó)政府獲得了對(duì)外開展多面貿(mào)易談判和制定關(guān)稅政策的權(quán)力；另一方面，美國(guó)政府又根據(jù)多邊談判的進(jìn)展不斷向國(guó)會(huì)爭(zhēng)取更多的授權(quán)。

本節(jié)主要圍繞著《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》的升級(jí)與完善展開。

一、戰(zhàn)時(shí)《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》的延期

《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》于1934年生效，最初是為了降低《霍利-斯穆特法案》制定的畸高關(guān)稅。該法案最初設(shè)定的有效期為三年，在1937年面臨第一次延期。由于此前在1936年的大選中，民主黨又一次贏得了壓倒性的勝利。再加上法案實(shí)施初期，美國(guó)與其他國(guó)家達(dá)成的雙邊貿(mào)易協(xié)議數(shù)量有限，并未對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)造成明顯沖擊。截止到1936年底，生效的前13份協(xié)定將應(yīng)繳稅進(jìn)口產(chǎn)品的平均關(guān)稅從46.7%降至40.7%，下調(diào)了6個(gè)百分點(diǎn)。這將使平均關(guān)稅回到《霍利-斯穆特關(guān)稅法案》頒布之前的水平。[1]《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》有效降低了《霍利-斯穆特關(guān)稅法案》造成的畸高關(guān)稅，同時(shí)也帶動(dòng)貿(mào)易伙伴相應(yīng)降低了對(duì)美國(guó)出口產(chǎn)品征收的關(guān)稅。因此盡管存在一些爭(zhēng)議，但法案在1937年的第一次延期并未受到國(guó)會(huì)的明顯阻力。

到1940年，羅斯?？偨y(tǒng)再次要求國(guó)會(huì)將《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》延期三年。此時(shí)，推動(dòng)削減關(guān)稅和擴(kuò)大貿(mào)易的理由已經(jīng)從“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)從蕭條中恢復(fù)”轉(zhuǎn)向“通過擴(kuò)大貿(mào)易以促進(jìn)戰(zhàn)后和平”。1941年12月日本偷襲珍珠港之后美國(guó)卷入第二次世界大戰(zhàn)，這使得孤立主義理念名譽(yù)掃地。奉行孤立主義并不能帶來和平。共和黨對(duì)于《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》的反對(duì)態(tài)度也有所緩和。1943年法案到期后，國(guó)會(huì)以戰(zhàn)后將對(duì)美國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策進(jìn)行全面評(píng)估為由，僅授權(quán)《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》延期兩年。

二、1945年《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》的關(guān)鍵性延期

1944年美國(guó)大選的結(jié)果仍然是民主黨一邊倒的全面控制國(guó)會(huì)和政府。然而1944年4月羅斯?？偨y(tǒng)去世，而擔(dān)任了11年國(guó)務(wù)卿的赫爾也于1944年11月退休。這導(dǎo)致《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》在1945年到期后第一次在沒有羅斯福和赫爾等發(fā)起者的情況下向國(guó)會(huì)申請(qǐng)延期，因此被受矚目。

盡管共和黨人此時(shí)已經(jīng)大體接受了互惠貿(mào)易的理念，但拒絕授予總統(tǒng)不受限制的權(quán)力。[2]不過萬幸的是，羅斯福和赫爾的政策得到繼任者（杜魯門）的繼承。經(jīng)過美國(guó)政府與國(guó)會(huì)的博弈，《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》在1945年仍然獲得三年延期，并進(jìn)行了細(xì)微的修正。法案延期的授權(quán)主要包括：法案延期三年；采取有選擇性地分類降低產(chǎn)品關(guān)稅；政府獲得授權(quán)可以以1945年的稅率為基準(zhǔn)將關(guān)稅最高下調(diào)50%（此前是歷次延期是以1934年的稅率為基準(zhǔn)）。這樣美國(guó)政府就獲得了更大的減稅空間，見表1。

三、戰(zhàn)后初期美國(guó)兩黨貿(mào)易政策的妥協(xié)及1948年法案延期

在1946年11月的中期選舉中，民主黨丟掉了國(guó)會(huì)的控制權(quán)，共和黨人卷土重來。這是自1932年以來共和黨第一次控制國(guó)會(huì)。鑒于共和黨歷史上對(duì)保護(hù)性關(guān)稅的支持和對(duì)《互惠關(guān)稅協(xié)定法》的敵意，這次選舉造成的國(guó)會(huì)掌控權(quán)轉(zhuǎn)移無疑對(duì)《互惠關(guān)稅協(xié)定法》的延期還有當(dāng)時(shí)正在進(jìn)行的多邊貿(mào)易談判產(chǎn)生不利影響。不僅僅是國(guó)會(huì)，事實(shí)上整個(gè)美國(guó)社會(huì)也彌漫著不安的情緒，他們擔(dān)心第一次世界大戰(zhàn)之后，甚至一百余年前美英戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后，外國(guó)產(chǎn)品卷土重來，湮滅美國(guó)市場(chǎng)的情景再次發(fā)生。

為安定人心，在國(guó)會(huì)共和黨領(lǐng)袖與美國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)人談判之后，共和黨發(fā)表聲明：

第一，支持當(dāng)時(shí)正在計(jì)劃中的多邊貿(mào)易談判（日內(nèi)瓦會(huì)議）按期舉行，這算是給政府和民眾吃了一顆定心丸；

第二，在《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》1948年到期后，國(guó)會(huì)將會(huì)對(duì)該方案進(jìn)行改革。這其中有兩項(xiàng)預(yù)期的改革較為重要，一是允許法案設(shè)置所謂的“危險(xiǎn)點(diǎn)”，即關(guān)稅稅率削減的下限，以防國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到傷害；二是增加“例外條款”程序，如果國(guó)內(nèi)特定產(chǎn)業(yè)因進(jìn)口受到傷害的話，該程序?qū)⑹顾鼈兏菀撰@得臨時(shí)保護(hù)。

收到國(guó)會(huì)的善意回應(yīng)后，美國(guó)政府隨即投桃報(bào)李。杜魯門總統(tǒng)很快發(fā)布一項(xiàng)行政命令，除了表示接受參議院的大部分建議外，還專門設(shè)立了一個(gè)行政程序，用于審議和處理國(guó)內(nèi)企業(yè)就關(guān)稅削減和外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)造成的損失而進(jìn)行的投訴。行政命令要求，在以后達(dá)成的所有貿(mào)易協(xié)定中，如國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商因貿(mào)易協(xié)定執(zhí)行造成或可能造成嚴(yán)重傷害，美國(guó)可以撤銷或修改關(guān)稅削減。但是行政命令并沒有采納參議院設(shè)立關(guān)稅下限（“危險(xiǎn)點(diǎn)”）建議。

這場(chǎng)國(guó)會(huì)與政府之間的妥協(xié)確立了美國(guó)貿(mào)易政策的一個(gè)重要組成部分，即“例外條款”。這一條款不僅確保了國(guó)內(nèi)利益可以得到保障而不受貿(mào)易自由化的潛在不利影響；更重要的是，它避免了第一次世界大戰(zhàn)后民主黨總統(tǒng)與共和黨國(guó)會(huì)之間的沖突再度上演。

時(shí)間來到1948年，杜魯門總統(tǒng)要求將法案延期三年。此時(shí)也是共和黨主導(dǎo)的國(guó)會(huì)第一次嘗試對(duì)《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》進(jìn)行改革。這一年對(duì)于民主黨來說喜憂參半，憂的是在共和黨主導(dǎo)下，國(guó)會(huì)批準(zhǔn)法案延期一年而不是總統(tǒng)要求的三年。此外，國(guó)會(huì)在法案中設(shè)置“危險(xiǎn)點(diǎn)條款”，但賦予總統(tǒng)將關(guān)稅降至危險(xiǎn)點(diǎn)以下的自由裁量權(quán)（但在這種情況下需要向國(guó)會(huì)做出聲明）?？上驳氖?，民主黨在1948年的選舉中成功奪回國(guó)會(huì)掌控權(quán)，并且杜魯門總統(tǒng)連任成功。因此當(dāng)1949年政府提出三年談判權(quán)（追溯，即容1948年算起）延期且不包含任何危險(xiǎn)點(diǎn)條款時(shí)，法案輕松獲得延期。

四、美國(guó)貿(mào)易政策的第一次重大轉(zhuǎn)型

整體來看，二戰(zhàn)結(jié)束初期美國(guó)貿(mào)易政策出現(xiàn)的變化是美國(guó)建國(guó)之后第一次最重大的轉(zhuǎn)變。在此之前，貿(mào)易政策的目標(biāo)是使用保護(hù)性關(guān)稅保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)影響。而在此之后，美國(guó)的貿(mào)易真格轉(zhuǎn)為使用貿(mào)易協(xié)定減少全球貿(mào)易壁壘。

導(dǎo)致這一轉(zhuǎn)變的根本原因是美國(guó)經(jīng)濟(jì)在第二次世界大戰(zhàn)之后從根本上完成了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。這一轉(zhuǎn)型不僅僅局限在物質(zhì)層面，還包括在精神層面。二戰(zhàn)之后，美國(guó)并沒有出現(xiàn)外國(guó)商品充斥美國(guó)市場(chǎng)的局面，從而幫助美國(guó)國(guó)民第一次真正建立起世界第一經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的自信心。在此情況下，一貫支持高關(guān)稅的共和黨在貿(mào)易政策的立場(chǎng)上開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。然后更激進(jìn)的轉(zhuǎn)變發(fā)生在之后的20世紀(jì)50-60年代，這是后話。

一方面，在共和黨內(nèi)部，原本支持保護(hù)性關(guān)稅的東部工業(yè)和金融利益集團(tuán)開始支持通過《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》。盡管總有部分共和黨人抱怨國(guó)會(huì)授予行政部門太多的權(quán)力，但在經(jīng)歷了《霍里-斯穆特關(guān)稅法案》的慘敗后，很少有國(guó)會(huì)議員想要再次承擔(dān)設(shè)定關(guān)稅稅率的直接責(zé)任。國(guó)會(huì)將貿(mào)易政策向政府授權(quán)已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。

另一方面，國(guó)會(huì)對(duì)應(yīng)稅商品稅率下降基本采取了放任的態(tài)度。即便應(yīng)稅進(jìn)口產(chǎn)品的平均關(guān)稅從1932年的59%下降至20世紀(jì)50年代初的12%，國(guó)會(huì)也沒有采取任何激進(jìn)措施進(jìn)行遏制。國(guó)會(huì)對(duì)于事后關(guān)稅的下降之所以“袖手旁觀”，其背后的原因主要來自兩個(gè)方面。第一，應(yīng)稅商品稅率上升主要是由于在從量稅制度下，進(jìn)口商品價(jià)格上升造成的，名義稅率的下降非常有限。國(guó)會(huì)在降稅這個(gè)問題上采取了“不主動(dòng)，但不拒絕”的態(tài)度。第二，戰(zhàn)后初期歐洲日本處于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)階段，美國(guó)進(jìn)口關(guān)稅下調(diào)基本沒有對(duì)進(jìn)口和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生任何負(fù)面影響。1945年之后美國(guó)進(jìn)口占GDP的比重從2%左右緩慢上升至GDP3%左右，然后在20世紀(jì)50年代基本維持在這個(gè)水平。國(guó)會(huì)也就沒有進(jìn)一步調(diào)整貿(mào)易政策的借口。

圖、20世紀(jì)30年代到70年代的美國(guó)關(guān)稅稅率

數(shù)據(jù)來源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)

[1]參見參見Tasca（1938），第188頁。

[2]在1944年總統(tǒng)大選中，共和黨競(jìng)選綱領(lǐng)指出“要想妥善規(guī)劃戰(zhàn)后世界，就必須大力擴(kuò)展世界貿(mào)易，以便修復(fù)戰(zhàn)爭(zhēng)損耗并建立持久和平……只有國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的互惠雙邊貿(mào)易協(xié)定才能對(duì)保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)免受外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)稅進(jìn)行修改”等等。這表明共和黨人已經(jīng)接受了互惠的理念。

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