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當(dāng)前，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系已經(jīng)發(fā)生重大變化，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。盤活利用存量房屋資源，已成為各地激發(fā)市場(chǎng)活力、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和保障民生的重要抓手。2025年以來(lái)，上海、廣州、杭州、成都、佛山等地相繼出臺(tái)針對(duì)性政策，旨在通過(guò)制度創(chuàng)新破解存量盤活中的瓶頸問(wèn)題，加速盤活存量資源，提升資源利用效率釋放經(jīng)濟(jì)效益。本報(bào)告對(duì)這些落地政策措施進(jìn)行梳理，為更多地方提供參考借鑒。

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轉(zhuǎn)變房屋用途，釋放存量潛力

在轉(zhuǎn)變存量房屋用途方面，各地落地政策措施主要分為兩類，第一類為臨時(shí)改變房屋用途，短期對(duì)存量房屋進(jìn)行利用，在使用期限后需對(duì)房屋用途進(jìn)行恢復(fù)，使用更為靈活；第二類為改建存量房屋，通常是將非居住存量房屋改建為保障性租賃住房。

第一類：臨時(shí)改變房屋用途。

近日杭州公開(kāi)征求《杭州市臨時(shí)改變房屋用途實(shí)施細(xì)則》意見(jiàn)，對(duì)于臨時(shí)改變房屋用途的多項(xiàng)規(guī)則進(jìn)行了明確界定，明確首次申請(qǐng)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)五年，每次延續(xù)期限不得超過(guò)兩年。

《細(xì)則》明確申請(qǐng)臨時(shí)改變房屋用途的適用范圍為“國(guó)有建設(shè)用地上有合法權(quán)源證明的存量房屋”，用于發(fā)展國(guó)家、省、市支持的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，補(bǔ)齊民生短板，以及完善區(qū)域配套；明確已納入房屋征收范圍、城中村改造范圍或者土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃的，用于改作或以任何形式變相用于商品住宅的等情形，不得申請(qǐng)臨時(shí)改變房屋用途；并指出用于小型商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)或?yàn)橹苓吿峁┍忝穹?wù)設(shè)施等符合條件的（明確了正面清單），可無(wú)需辦理手續(xù)、無(wú)需繳納土地年收益；符合《劃撥用地目錄》，或用于發(fā)展養(yǎng)老、文化創(chuàng)意、保障性租賃住房等符合國(guó)家過(guò)渡期支持政策相關(guān)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的，無(wú)需繳納土地年收益，涉及繳納土地年收益的，《細(xì)則》也確定用于幾類情形的年收益繳納標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，《細(xì)則》也強(qiáng)調(diào)臨時(shí)改變房屋用途的，不作為辦理不動(dòng)產(chǎn)登記的依據(jù)，需要征收的，仍按原用途給予補(bǔ)償。該《細(xì)則》是杭州推進(jìn)工商業(yè)用地改革的配套措施，杭州作為全國(guó)首個(gè)落地《細(xì)則》的城市，為存量房屋臨時(shí)改變用途設(shè)定了明確的邊界和流程，為市場(chǎng)主體盤活存量房屋提供了明確的指引，也為其他城市或地區(qū)提供了借鑒。

另外，當(dāng)前多地針對(duì)存量房屋臨時(shí)改變用途進(jìn)行積極探索，短期、靈活的特點(diǎn)能夠有效提高存量房屋的使用效率。廣州在《廣州市提高土地利用效率綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案》中也提出支持存量建筑臨時(shí)轉(zhuǎn)換使用功能，可按正面清單進(jìn)行臨時(shí)轉(zhuǎn)換；佛山近日落地的樓市新政中，支持探索存量合法商辦用房按現(xiàn)狀臨時(shí)轉(zhuǎn)換用于保障性住房、醫(yī)療、旅游休閑等公共服務(wù)或經(jīng)營(yíng)性用途，并按規(guī)定繳交用途轉(zhuǎn)換土地價(jià)款或土地收益。預(yù)計(jì)后續(xù)將有更多城市出臺(tái)落地相關(guān)支持政策。

第二類，改建存量房屋。

多地支持將存量房屋改建為保障性租賃住房。早在2021年，中央層面已開(kāi)始推動(dòng)非居住存量房屋改建為保障性租賃住房，而后各地相繼落地適應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境及特點(diǎn)的配套政策，推進(jìn)存量房屋改建。廣州在《實(shí)施方案》中指出，支持在建或已竣工的商辦物業(yè)，整棟改建為保障性租賃住房，改建后不改變?cè)玫匦再|(zhì)、房屋類型和建筑量等控制指標(biāo)，促進(jìn)職住平衡；近日成都發(fā)布《推動(dòng)存量資源優(yōu)化利用政策措施的通知》，其中指出對(duì)閑置和低效利用的商業(yè)辦公等非居住存量房屋，允許改建用作保障性租賃住房，納入保障性住房體系管理，增加保障性住房供給，同時(shí)嚴(yán)防“以租代售”。將存量房屋改建為保障性租賃住房這一舉措，增加了保租房供給量的同時(shí)，也避免了保障性住房的重復(fù)建設(shè)，未來(lái)或是更多城市強(qiáng)化住房保障的方式之一。

支持功能兼容，擴(kuò)展多元生態(tài)

2025年7月末，上海發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)商務(wù)樓宇更新提升的實(shí)施意見(jiàn)》，針對(duì)商務(wù)樓宇更新提出“六項(xiàng)舉措、兩項(xiàng)機(jī)制”共八個(gè)方面的支持政策，為解決傳統(tǒng)商務(wù)樓宇功能單一、配套不齊的問(wèn)題，支持存量商務(wù)樓宇分類兼容符合地區(qū)發(fā)展及人民生活需求的功能業(yè)態(tài)。其中明確，在城市主中心、副中心區(qū)域，根據(jù)周邊產(chǎn)業(yè)崗位需求，適當(dāng)增加服務(wù)公寓和人才公寓、醫(yī)療服務(wù)等功能；在地區(qū)中心區(qū)域強(qiáng)化職住平衡，允許商務(wù)樓宇兼容酒店、文化體育、租賃住房（含人才公寓）等功能；在社區(qū)中心區(qū)域支持引入初創(chuàng)企業(yè)、養(yǎng)老托育、租賃住房等功能。

這一政策舉措明確劃定“三條底線”，即主體不變、產(chǎn)證性質(zhì)不變、主體結(jié)構(gòu)不變，表明商務(wù)樓宇即便兼容新功能，核心屬性仍為商業(yè)辦公，在主體功能不變的前提下，允許兼容導(dǎo)入其他輔助性或關(guān)聯(lián)性業(yè)態(tài)，更好的提升存量商務(wù)樓宇空間利用效率，補(bǔ)齊功能短板，提升樓宇活力，促進(jìn)職住平衡與產(chǎn)業(yè)融合。

松綁“自持”限制，為企業(yè)紓困

此前多地采取“限地價(jià)、競(jìng)自持”的競(jìng)價(jià)規(guī)則調(diào)整土地競(jìng)拍熱度，在這一規(guī)則下，不少企業(yè)手中擁有較大規(guī)模的自持商品住宅；同時(shí)，在過(guò)往土地供應(yīng)中，常有自持商辦物業(yè)的出讓要求，導(dǎo)致較多商辦物業(yè)由房企自持，一定程度拖累房企資金情況。近兩年多地針對(duì)房企自持房屋政策進(jìn)行優(yōu)化，緩解企業(yè)壓力，出臺(tái)了多項(xiàng)政策措施。

自持商品住房方面，去年年末，佛山落地樓市政策，其中明確允許自持商品住房上市流通，指出經(jīng)政府同意并核算補(bǔ)繳相關(guān)費(fèi)用后可轉(zhuǎn)為普通商品住房上市流通；廣州《實(shí)施方案》中針對(duì)自持商品住房轉(zhuǎn)為可售住房有更為明確的規(guī)定，指出項(xiàng)目所在行政區(qū)、板塊新房去化周期均在18個(gè)月以下的，按要求補(bǔ)繳出讓金后，可將自持住房轉(zhuǎn)為可售住房入市；成都允許補(bǔ)繳土地出讓金，將存量自持租賃住房轉(zhuǎn)為普通商品住房并上市交易。

自持商辦物業(yè)方面，廣州指出可調(diào)整自持商辦物業(yè)的持有比例，補(bǔ)繳出讓金可將自持商辦物業(yè)轉(zhuǎn)為可售商辦用房進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，并明確嚴(yán)禁分割散售；成都針對(duì)自持商辦物業(yè)進(jìn)行多項(xiàng)政策優(yōu)化，一是允許調(diào)整自持比例，補(bǔ)繳土地出讓金，可將調(diào)減部分進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，并明確分割銷售的最小單元不小于整層或建筑面積不低于400平方米；二是允許向母公司、子公司或同一實(shí)際控制人的公司整體轉(zhuǎn)讓自持商業(yè)物業(yè)，以便于更好的進(jìn)行資產(chǎn)整合等資本運(yùn)作。

優(yōu)化管理機(jī)制與審批流程，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

通過(guò)調(diào)整優(yōu)化項(xiàng)目開(kāi)發(fā)節(jié)奏、資金監(jiān)管方式及審批流程等，能夠緩解企業(yè)資金壓力，加速存量盤活工作推進(jìn)落地。

成都提出完善商住項(xiàng)目進(jìn)度掛鉤機(jī)制，指出商住混合用地及商住組合供應(yīng)宗地中，商業(yè)與住宅部分需同步建成并投入運(yùn)營(yíng)，統(tǒng)籌確定項(xiàng)目預(yù)售資金監(jiān)管，允許住宅項(xiàng)目超出當(dāng)前預(yù)售資金監(jiān)管要求部分的預(yù)售資金可用于商業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，降低企業(yè)資金壓力，確保項(xiàng)目順利建成投運(yùn)，存量項(xiàng)目可以申請(qǐng)參照?qǐng)?zhí)行。

佛山優(yōu)化房地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)竣工時(shí)限，對(duì)新出讓的項(xiàng)目允許根據(jù)項(xiàng)目體量、建筑高度等指標(biāo)科學(xué)確定用地開(kāi)竣工期限；對(duì)于已出讓的項(xiàng)目，允許企業(yè)申請(qǐng)不超過(guò)一年時(shí)間緩建期限，同時(shí)降低存量項(xiàng)目開(kāi)竣工違約金計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。這一政策舉措可為房企資金周轉(zhuǎn)提供便利，降低房企因市場(chǎng)波動(dòng)導(dǎo)致的違約風(fēng)險(xiǎn)。

上海提升商務(wù)樓宇更新審批效能，明確建筑面積在500平方米以下（總投資不超100萬(wàn)元）且不涉及用途轉(zhuǎn)換的商務(wù)樓宇簡(jiǎn)易裝修工程，可不申請(qǐng)辦理施工許可證，實(shí)行備案報(bào)送制度，加速規(guī)模較低的商務(wù)樓宇更新工作開(kāi)展推進(jìn)。

杭州在《細(xì)則》中明確臨時(shí)改變房屋用途的辦理流程，并針對(duì)符合條件及用途的項(xiàng)目建立豁免清單，豁免清單內(nèi)項(xiàng)目無(wú)需辦理臨時(shí)改變服務(wù)用途手續(xù)、無(wú)需繳納土地年收益。明確的審批所需流程及材料，有助于提高市場(chǎng)主體辦理臨時(shí)改變房屋用途的工作效率，同時(shí)對(duì)符合條件的項(xiàng)目進(jìn)一步簡(jiǎn)化流程，鼓勵(lì)主體將存量房屋向指定用途的業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)變，優(yōu)化區(qū)域功能結(jié)構(gòu)。

整體來(lái)看，當(dāng)前各地積極探索針對(duì)存量房屋盤活和優(yōu)化利用的新方向，通過(guò)轉(zhuǎn)變存房屋用途、擴(kuò)展存量房屋使用功能、松綁“自持”限制、優(yōu)化審批流程與監(jiān)管機(jī)制等方式，提升存量資源使用效率。存量盤活目標(biāo)更進(jìn)一步與保障民生、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市功能完善等緊密結(jié)合，政策方向也更加精細(xì)化，從單一功能調(diào)整擴(kuò)展到全方位、系統(tǒng)性的制度供給。杭州、成都等城市已出臺(tái)政策為其他城市提供了寶貴的借鑒，未來(lái)更多城市有望根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)特點(diǎn)優(yōu)化跟進(jìn)，落地更加系統(tǒng)性、集成化的政策體系，探索新的路徑進(jìn)一步破解存量房屋優(yōu)化利用瓶頸，挖掘存量資源潛力，持續(xù)推動(dòng)城市發(fā)展向“存量提質(zhì)”轉(zhuǎn)型。

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