12月20日，統(tǒng)一部長(zhǎng)官鄭東泳向李在明提交了工作報(bào)告，主要涉及對(duì)話與和平的內(nèi)容。他提出要做“和平領(lǐng)跑者”，把半島問(wèn)題的解決辦法放在韓朝關(guān)系上，把美中日俄拉進(jìn)來(lái)鋪路，明確表示：制裁行不通，朝鮮對(duì)話的前提是放棄敵對(duì)政策，制裁和對(duì)話不能同時(shí)進(jìn)行。這句話不軟也不虛，直擊要害。

統(tǒng)一部提出半島和平一攬子計(jì)劃，其中最主要的部分就是首爾到北京的高鐵，計(jì)劃于明年年初開(kāi)展聯(lián)合研究，爭(zhēng)取在多邊合作框架下促使朝鮮參與。提出“新的和平交易系統(tǒng)”，目的是使朝鮮在對(duì)朝制裁框架下也可以參與國(guó)際貿(mào)易，更多的是搭橋而不是設(shè)卡。與尹錫悅時(shí)期美韓頻繁軍演、朝鮮頻繁試射帶來(lái)的緊張氣氛不同，李在明上臺(tái)之后更加強(qiáng)調(diào)對(duì)話、降低姿態(tài)，雖然動(dòng)作不少但是效果有限；對(duì)方不相信，口號(hào)沒(méi)用，要拿出可以消除疑慮的籌碼。

跨國(guó)鐵路不是簡(jiǎn)單的畫線：出入境、海關(guān)、金融結(jié)算、安全邊界，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都有可能被卡住。首先是讓首爾與平壤連接起來(lái)。幾十年來(lái)的積怨，不可能一天之內(nèi)就化解；兩座行政中心的連通更是把信任刻進(jìn)了鋼軌。短期內(nèi)雙方互信很難提高到可以開(kāi)工的程度，沒(méi)有人敢打包票。韓國(guó)也不隱瞞自己的打算，拉上美、中、日、俄，尤其是看中中俄的重要作用。

落地層面仍然有很多空白，聯(lián)合研究的路線、資金來(lái)源、邊檢海關(guān)安排、朝鮮參與的方式都沒(méi)有公開(kāi)；“新和平交易系統(tǒng)”需要有規(guī)則、豁免和工具的支持，制裁依然存在，如何在框架內(nèi)進(jìn)行交易、不踩紅線、不被反制，離不開(kāi)國(guó)際配合和透明機(jī)制。都要寫進(jìn)現(xiàn)實(shí)。如果首爾到北京的高鐵能夠?qū)崿F(xiàn)的話，它不僅僅意味著交通上的聯(lián)通。它跨越的不是一般性的邊界，而是冷戰(zhàn)時(shí)期的縫隙。

如果這條線真的動(dòng)起來(lái)的話，首先要跨過(guò)的就是三八線。目前具體的安排還沒(méi)有公開(kāi)。和工程綁定之后，互信到什么程度，軌道就會(huì)延伸到什么程度；缺少信任的時(shí)候，圖紙就只是一張圖紙。民意不可忽視，有人希望聯(lián)通，有人擔(dān)心安全問(wèn)題，認(rèn)為鐵路會(huì)成為攻擊目標(biāo)；還有的人在關(guān)心資金來(lái)源以及怎樣獲得收益。官方?jīng)]有給出詳細(xì)的答案，聯(lián)合研究開(kāi)始之后會(huì)有更多的信息，透明度很重要。

制裁這道門開(kāi)合的程度很重要，如果開(kāi)得太小，對(duì)面就不會(huì)有反應(yīng)；如果開(kāi)得太大，外面的壓力就會(huì)進(jìn)來(lái)。統(tǒng)一部態(tài)度比較明確，認(rèn)為制裁已經(jīng)失效，打算放松管制來(lái)促進(jìn)交流。這是承擔(dān)責(zé)任的方式，也是把事情說(shuō)清楚的方法。只有和對(duì)話一起放松，才有可能形成正反饋，如果放松而沒(méi)有互動(dòng)，國(guó)內(nèi)爭(zhēng)議就會(huì)擴(kuò)大，政策空間也會(huì)被壓縮。尹錫悅時(shí)期留下的緊張感依然存在，軍事領(lǐng)域很難一蹴而就地放松下來(lái)。李在明要想讓外界真切地感受到不一樣，就需要拿出一套不同于以往的方案。

高鐵背后更深層的意思是區(qū)域重構(gòu)，一旦連通之后，東亞交通版圖、商貿(mào)流向、供應(yīng)鏈節(jié)點(diǎn)都會(huì)改變，韓國(guó)地緣位置也會(huì)被重新定義，不再是半島的南端，而是陸海之間的樞紐。這個(gè)目標(biāo)很有吸引力，同時(shí)也更需要執(zhí)行能力。項(xiàng)目不是由鋼軌、枕木構(gòu)成的，而是由制度、規(guī)則、信用等要素組成的一個(gè)綜合體。目前很多環(huán)節(jié)都還“待官方確認(rèn)”，聯(lián)合研究的伙伴名單、時(shí)間、地點(diǎn)、資金分擔(dān)比例、安全防護(hù)措施、外部法律法規(guī)配套等都沒(méi)有公布。

此次政策的優(yōu)點(diǎn)是態(tài)度不強(qiáng)硬，也不繞彎子，“和平領(lǐng)跑者”既是目標(biāo)又是壓力：領(lǐng)誰(shuí)、怎么領(lǐng)、往哪里跑，最后都要用結(jié)果來(lái)證明。半島問(wèn)題很復(fù)雜，沒(méi)有人敢打包票，把高鐵擺出來(lái)，就是一種看得見(jiàn)的承諾；承諾是有成本和約束力的，上了路就不好隨便回頭了。對(duì)話是否能夠重新開(kāi)啟，就看朝鮮有沒(méi)有給窗口了。李在明的信號(hào)已經(jīng)發(fā)出，多方配合才能轉(zhuǎn)動(dòng)起來(lái)，這是復(fù)雜的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，并不是口號(hào)能夠解決的。