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2025年8月29-31日，2025中國城市規(guī)劃年會在沈陽召開。在學(xué)術(shù)研討會“城市收縮與規(guī)劃應(yīng)對”上，羅小龍教授以《大都市區(qū)跨界毗鄰地區(qū)空心化及其對策建議》為題作報(bào)告�；�2018年以來對上海、杭州、南京等多地的實(shí)地調(diào)研與問卷調(diào)查，系統(tǒng)剖析了大都市區(qū)跨界新城空心化的現(xiàn)實(shí)困境、成因，并提出針對性的對策建議，為破解跨界地區(qū)發(fā)展難題、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展提供重要參考。

本文字?jǐn)?shù)：4057字

閱讀時(shí)間：13分鐘

羅小龍

中國城市規(guī)劃學(xué)會理事、城鄉(xiāng)治理與政策研究專業(yè)委員會秘書長，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副院長、教授

隨著中國大都市區(qū)一體化進(jìn)程不斷加快，跨界毗鄰地區(qū)作為要素流動(dòng)最活躍、建設(shè)活動(dòng)最集中的區(qū)域，本應(yīng)成為區(qū)域協(xié)同發(fā)展的“橋頭堡”。然而，近年來多地實(shí)踐顯示，這一區(qū)域卻面臨住房空置、產(chǎn)業(yè)閑置、公共服務(wù)配套不足等空心化問題，不僅制約了大都市區(qū)的發(fā)展質(zhì)量，更影響了大都市區(qū)整體功能的提升。自2018年起，羅小龍研究團(tuán)隊(duì)持續(xù)對上海、杭州、南京等多個(gè)大都市區(qū)跨界地區(qū)開展調(diào)研，通過實(shí)地走訪、問卷調(diào)查、數(shù)據(jù)測算等方法，深入探究邊緣城市空心化的機(jī)制、特征、問題，并探索破局之策。

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大都市區(qū)跨界毗鄰地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀：

從“熱建設(shè)”到“空心城”

在大都市區(qū)一體化戰(zhàn)略推動(dòng)下，跨界毗鄰地區(qū)成為開發(fā)建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域。以上海與江蘇交界的滬蘇省際毗鄰地區(qū)為例，過去20多年間，該區(qū)域建設(shè)用地面積從6040.9平方公里增長至11319.5平方公里，近乎翻番，成為建設(shè)用地增長最快的區(qū)域之一。從發(fā)展模式來看，當(dāng)前大都市區(qū)跨界新城已形成多種類型，呈現(xiàn)差異化發(fā)展特征。

表1 大都市區(qū)跨界的新城類型

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空心化困境的具體表現(xiàn)：

住房、產(chǎn)業(yè)、配套多重失衡

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住房空置率高企，“空心化”現(xiàn)象出現(xiàn)

住房空置是跨界新城最直觀的空心化表現(xiàn)。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，南京黃梅鎮(zhèn)碧桂園小區(qū)、歐洲城、恒大帝景等多個(gè)居住型新城，夜間亮燈率不足30%，住宅樓入住率低。更極端的案例中，南京跨界邊緣新城某小區(qū)單元樓，僅3成住宅有人居�。徊糠謽潜P甚至成為爛尾樓。

從居住群體來看，當(dāng)前跨界新城的居住者主要分為兩類：一類是 “通勤剛需族”，以在上海、南京等核心城市工作但購房能力有限的新市民為主，如在上海工作、居住在花橋的“跨城通勤族”；另一類是“養(yǎng)老轉(zhuǎn)移族”，多為經(jīng)濟(jì)條件一般的老年人，為支持子女在核心城市購房，出售原有住房后，用少量資金在跨界地區(qū)購置房產(chǎn)自住，同時(shí)為子女提供購房啟動(dòng)資金。

上海大都市周邊：

啟東啟隆鎮(zhèn)綠地長島

南京大都市周邊：

和縣明發(fā)江灣城

圖1 跨城新區(qū)的“空心化”現(xiàn)象

2

產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力，加劇跨界新城空心化

與住房空置相伴的是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的停滯。一方面，工業(yè)用地“批而未用、閑而少用”問題突出。以滁州南譙區(qū)為例，約有五六千畝批而未供工業(yè)用地，盡管政策要求每年處置25%以上，但實(shí)際推進(jìn)難度極大；另一方面，企業(yè)生存周期短，產(chǎn)業(yè)活力不足。南京大學(xué)長江產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院數(shù)據(jù)顯示，跨界新城內(nèi)企業(yè)平均生存年限僅7.98-8.99年，遠(yuǎn)低于工業(yè)用地50年的出讓年限。如何促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為跨界新城發(fā)展亟需破解的主要問題。

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公共服務(wù)配套 “空頭承諾”，民生保障不足

開發(fā)商與地方政府對公共服務(wù)配套的承諾難以兌現(xiàn)，進(jìn)一步加劇了跨界新城的空心化。安徽和縣某跨界樓盤開發(fā)時(shí)，曾宣傳將引進(jìn)南京的幼兒園、小學(xué)、中學(xué)，吸引大量購房者，但最終配套公共服務(wù)設(shè)施未能落地；南京周邊其他地區(qū)的多個(gè)項(xiàng)目也同樣存在類似問題，醫(yī)療、教育、商業(yè)等基礎(chǔ)配套設(shè)施缺失，導(dǎo)致居民生活便利性不足，難以形成穩(wěn)定居住氛圍。此外，疫情后人口向中心城市回流進(jìn)一步加劇了配套設(shè)施建設(shè)的難度。以南京周邊跨界區(qū)域?yàn)槔�，疫情期間，部分原本居住在跨界新城的南京居民，因通勤受阻、配套不足返回南京城區(qū)；核心城市房價(jià)下行后，更多人選擇“回流”中心城市，導(dǎo)致跨界新城人口進(jìn)一步減少，依賴人口規(guī)模的商業(yè)、服務(wù)配套陷入“人少—配套難—人更少”的惡性循環(huán)。

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空心化困境的成因剖析：

規(guī)劃、市場、行政三重因素疊加

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規(guī)劃失序：過度供地催生“圈地運(yùn)動(dòng)”

早期規(guī)劃對跨界地區(qū)發(fā)展需求的誤判，是空心化的根源之一。一方面，地方政府與開發(fā)商過度樂觀預(yù)期大都市區(qū)人口外溢趨勢，大規(guī)模供地開發(fā)房地產(chǎn)，導(dǎo)致住房供給遠(yuǎn)超實(shí)際需求。2018年前后，部分區(qū)域曾出現(xiàn)“瘋狂圈地”現(xiàn)象，個(gè)別大開發(fā)商拿地后，其他央企、房企跟風(fēng)搶地，形成“供地潮”，為后續(xù)住宅空置埋下隱患；另一方面，規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌，產(chǎn)城融合不足。多數(shù)跨界新城以居住功能為主，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)招引滯后，未能形成“以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)”的良性循環(huán)，導(dǎo)致新城的“空心化”。

圖2 大都市跨界新城“空心化”的成因分析

2

市場失衡：投資炒作加劇供需錯(cuò)配

房地產(chǎn)投資屬性的過度放大，進(jìn)一步加劇了市場供需失衡。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，跨界新城的購房者中，投資客與炒房群體占比不低：部分上海、南京等地投資者，看中跨界地區(qū)房價(jià)低、“行政區(qū)劃調(diào)整”的傳言（如購買后可能劃入核心城市轄區(qū)），炒房者大量購房待漲；據(jù)社交平臺信息，上海某投資者在江蘇啟東一次性購入上百套房產(chǎn)，試圖通過炒作獲利。然而，隨著房地產(chǎn)市場降溫，“炒作”變現(xiàn)難；行政區(qū)劃調(diào)整傳言未能成真，房價(jià)持續(xù)下跌，投資客紛紛拋售，導(dǎo)致住房市場更加低迷；核心城市住房政策調(diào)整（如限購放松、房價(jià)下行），使得跨界新城的“價(jià)格優(yōu)勢”減弱，剛需群體也更傾向于選擇核心城市，進(jìn)一步加劇了跨界新城的住房空置。

3

行政壁壘：行政區(qū)劃分割制約協(xié)同發(fā)展

行政區(qū)劃分割是跨界地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同受阻、空心化加劇的主要因素之一。一方面，行政區(qū)兩側(cè)的稅收、政策差異導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移“不敢動(dòng)”。例如，南京某企業(yè)曾考慮到鎮(zhèn)江句容投資，因句容門檻低、有稅收優(yōu)惠，但擔(dān)心“享受南京優(yōu)惠后難以遷出”，最終放棄；上海、蘇州等地的企業(yè)同樣面臨類似問題，跨省投資的政策不確定性，制約了產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域協(xié)同。另一方面，協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，跨區(qū)域公共服務(wù)難以銜接。教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的“屬地管理”特性，導(dǎo)致跨界新城居民難以享受核心城市的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，而地方政府又缺乏足夠財(cái)力與資源完善配套，形成跨界新城的“配套洼地”。

4

破局路徑：構(gòu)建協(xié)同機(jī)制、

優(yōu)化空間利用、完善政策保障

1

建立多層次跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，打破行政壁壘

破解跨界地區(qū)空心化，首要任務(wù)是建立高效協(xié)同的協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，凝聚發(fā)展共識，組建跨區(qū)域行動(dòng)小組。針對跨省、跨地級市的跨界區(qū)域，由上級政府牽頭，聯(lián)合核心城市與周邊地區(qū)，成立專項(xiàng)行動(dòng)小組，明確發(fā)展目標(biāo)、責(zé)任分工，統(tǒng)籌推進(jìn)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營；另一方面，搭建全程監(jiān)督平臺，確保政策落地。建立跨區(qū)域規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督平臺，對公共服務(wù)配套、產(chǎn)業(yè)落地、土地利用等情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，避免“空頭承諾”，保障居民與企業(yè)權(quán)益。此外，探索跨行政區(qū)房票安置制度。當(dāng)前江蘇句容已開展試點(diǎn)，向拆遷農(nóng)民發(fā)放“通用房票”，允許拆遷安置居民在全市范圍內(nèi)自主選擇購房，既提高了住房需求的靈活性，也促進(jìn)了區(qū)域住房資源優(yōu)化配置；未來可進(jìn)一步推廣“賣舊買新、以舊換新”等政策，激活跨界新城住房市場。

圖3 重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制

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深化產(chǎn)業(yè)空間再利用合作，激活產(chǎn)業(yè)活力

針對產(chǎn)業(yè)空心化問題，需從“空間利用”與“產(chǎn)業(yè)協(xié)同”兩方面發(fā)力。一方面，盤活閑置工業(yè)用地。探索工業(yè)用地出讓年限改革，參考江蘇部分地區(qū)做法，將工業(yè)用地出讓年限從50年縮短至20-30年，提高土地利用效率。同時(shí)，建立工業(yè)用地“退出機(jī)制”，對長期閑置、企業(yè)倒閉的用地進(jìn)行回收再利用，引入符合區(qū)域定位的綠色制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，推動(dòng)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同。依托核心城市產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，建立“核心城市研發(fā)+跨界地區(qū)制造”的分工體系，如上海汽車產(chǎn)業(yè)向太倉、昆山的延伸；同時(shí)，打破稅收、社保等政策壁壘，建立跨區(qū)域稅收分成、社保異地結(jié)算機(jī)制，降低企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展成本，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

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完善公共服務(wù)配套，提升居住吸引力

公共服務(wù)配套的完善，是留住人口、破解空心化的關(guān)鍵。一方面，壓實(shí)政府與開發(fā)商責(zé)任，確保配套落地。將公共服務(wù)配套建設(shè)納入土地出讓條件，明確開發(fā)商配套建設(shè)責(zé)任，建立“配套與住房同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付”機(jī)制；地方政府加強(qiáng)監(jiān)督，對未兌現(xiàn)配套承諾的開發(fā)商進(jìn)行處罰，保障居民權(quán)益。另一方面，推動(dòng)跨區(qū)域公共服務(wù)共享。在教育領(lǐng)域，探索“核心城市名校+跨界地區(qū)分�！蹦Ｊ�，如上海優(yōu)質(zhì)學(xué)校在江蘇昆山花橋設(shè)立分校；在醫(yī)療領(lǐng)域，建立跨區(qū)域醫(yī)聯(lián)體，實(shí)現(xiàn)病歷互通、檢查結(jié)果互認(rèn)；完善交通通勤配套，加密核心城市與跨界新城的軌道交通、公交班次，縮短通勤時(shí)間，提升居民居住便利性。

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總 結(jié)

大都市區(qū)跨界毗鄰地區(qū)的空心化，是中國城市化進(jìn)程中“重建設(shè)、輕運(yùn)營”“重規(guī)模、輕質(zhì)量”問題的集中體現(xiàn)，也是行政區(qū)劃分割、市場供需失衡、規(guī)劃統(tǒng)籌不足等多因素疊加的結(jié)果。破解這一困境，需要從“協(xié)同機(jī)制、空間利用、政策保障”三管齊下，打破行政壁壘、激活市場活力、完善民生保障，推動(dòng)跨界地區(qū)從“要素集聚”向“功能提升”轉(zhuǎn)型。未來，隨著大都市區(qū)一體化戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，以及跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的不斷完善，跨界毗鄰地區(qū)有望擺脫空心化困境，再次成為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的“新引擎”。

*根據(jù)現(xiàn)場報(bào)告整理，已經(jīng)專家審閱

供稿單位：哈爾濱工業(yè)大學(xué)建筑與設(shè)計(jì)學(xué)院

*注：該學(xué)術(shù)報(bào)告基于羅小龍團(tuán)隊(duì)發(fā)表的學(xué)術(shù)論文《大都市跨界新城的“空心化”困境及對策：來自滬蘇浙皖邊界地區(qū)的實(shí)證研究》，該論文發(fā)表于《城市規(guī)劃學(xué)刊》2025第4期。

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規(guī)劃年會 | 學(xué)術(shù)研討會十二：城市收縮與規(guī)劃應(yīng)對

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