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原文標題：國資穿透式監(jiān)管驅動財會監(jiān)督變革：理念躍遷、方法革命與未來路徑

作者：胡明霞 | 北京國家會計學院教授

來源： 《財務與會計》2026年第1期

摘要：本文系統(tǒng)梳理了穿透式監(jiān)管在財會領域的政策演進脈絡，深入剖析其對財會監(jiān)督理念定位、方法體系與功能范疇的深刻影響。研究發(fā)現(xiàn)，在理念層面，穿透式監(jiān)管推動財會監(jiān)督從靜態(tài)合規(guī)走向動態(tài)治理、從價值守護走向風險洞察與價值創(chuàng)造、從單一的經(jīng)濟監(jiān)督走向政治監(jiān)督與治理監(jiān)督的深度融合。在方法層面，穿透式監(jiān)管驅動財會監(jiān)督從事后檢查走向事前預警與實時監(jiān)控、從孤島式監(jiān)督走向一體化協(xié)同監(jiān)督。面向未來，應著力推動穿透式監(jiān)管進一步轉型，構建智能驅動、分類施策、法治保障的財會監(jiān)督新范式，為深化國資監(jiān)管體制改革提供理論支撐與實踐路徑。

黨的十八屆三中全會提出“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”以來，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制持續(xù)深化改革。財會監(jiān)督作為黨和國家治理體系的重要組成部分，在提升國資監(jiān)管效能、防范重大風險中發(fā)揮著重要作用。傳統(tǒng)財會監(jiān)督主要依賴企業(yè)報送的財務報表、靜態(tài)統(tǒng)計信息以及定期審計報告等，其基于法人層級和事后結果的監(jiān)督模式，在國有資本規(guī)模不斷擴大、布局結構日趨復雜、運營鏈條持續(xù)延伸的背景下，日益顯現(xiàn)出穿透力不足、時效性不強、協(xié)同性不夠等問題。特別是隨著金融創(chuàng)新業(yè)務迭出、境外投資擴張加速以及各類隱性債務風險潛藏，傳統(tǒng)監(jiān)管模式難以適應對“萬億級”國有資本實現(xiàn)全鏈條、全過程、全覆蓋精準監(jiān)管的迫切要求。

在此背景下，穿透式監(jiān)管理念應運而生，并迅速從金融監(jiān)管領域擴展至國有資本監(jiān)管全局。穿透式監(jiān)管并非靜態(tài)的制度設計，而是動態(tài)演進、內涵不斷豐富的政策實踐過程。從早期聚焦境外資產(chǎn)、金融業(yè)務等高風險領域，到當前推進“全級次、全流程、全業(yè)務”的智能化動態(tài)監(jiān)測，穿透式監(jiān)管深刻重構了財會監(jiān)督的底層邏輯、價值導向與技術路徑。本文旨在系統(tǒng)梳理穿透式監(jiān)管在財會領域的政策演進脈絡，深入分析其對財會監(jiān)督理念定位、方法體系的系統(tǒng)性重塑，以期為理解當前國資監(jiān)管改革的核心要義、優(yōu)化財會監(jiān)督實踐提供理論參考與政策啟示。

一、政策演進脈絡：穿透式監(jiān)管在財會領域的嵌入與深化

穿透式監(jiān)管在財會領域的嵌入與發(fā)展，呈現(xiàn)出從局部試點到全面推開、從工具性嵌入到系統(tǒng)性構建、從風險導向向治理導向的螺旋式演進路徑，其政策重心與實踐形態(tài)經(jīng)歷了三個 階段。

（一）萌芽與試點階段（2019～2020年）：以風險為導向的工具性嵌入

2019年國務院國資委發(fā)布的《關于加強中央企業(yè)內部控制體系建設與監(jiān)督工作的實施意見》（國資發(fā)監(jiān)督規(guī)[2019]101號）通過確立全覆蓋的監(jiān)管周期、聚焦業(yè)務實質的風險評估、直指海外與高風險業(yè)務短板并輔以信息化剛性約束，共同構成了穿透式監(jiān)管的初始內核，標志著“穿透”理念正式嵌入財會監(jiān)督體系。2020年國務院國資委發(fā)布的《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究實施辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）進一步從溯責追源的角度細化了“穿透原則”。這一原則的核心體現(xiàn)在層級穿透（第4條第3款、第7條第4款）、領域穿透（第16條、第9條第3款）及過程穿透（第27～29條等）�！掇k法》所嵌入的穿透原則，賦予財會監(jiān)督在責任認定中從財務結果向業(yè)務源頭與決策動因延伸的“回溯”功能。

此階段，財會監(jiān)督在理念上開始突破單一企業(yè)的報表邊界，意識到對資本鏈條末端風險的監(jiān)督責任；在方法上，監(jiān)督手段從報表審閱拓展至資金流向追蹤、資產(chǎn)權屬核查等更具實質性的程序，為事后問責提供了依據(jù)。然而，本階段的穿透仍是嵌入在既有監(jiān)督框架內的強化手段，主要服務于風險控制與違規(guī)追責等具體管理目標，尚未形成系統(tǒng)性重構。

（二）拓展與深化階段（2021～2022年）：以業(yè)務流為核心的系統(tǒng)性構建

隨著試點經(jīng)驗積累，穿透式監(jiān)管開始從“點”向“線”系統(tǒng)化擴展，聚焦于資金與債務領域。《關于加強地方國有企業(yè)債務風險管控工作的指導意見》（國資發(fā)財評規(guī)[2021]18號）通過環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)管閉環(huán)系統(tǒng)性凸顯其穿透式特點。例如，文件要求債務風險監(jiān)管須覆蓋所有層級的下屬企業(yè)、對各類復雜融資工具進行實質審查以及對相關資產(chǎn)和業(yè)務進行真實性核查。這標志著國有企業(yè)債務風險的監(jiān)管進入到更深入的階段，將財會監(jiān)督的觸角從報表內的顯性風險，延伸至報表外的復雜隱性風險。2022年1月《關于推動中央企業(yè)加快司庫體系建設進一步加強資金管理的意見》（國資發(fā)財評規(guī)[2022]1號）是財會監(jiān)督范式變革的“里程碑”。文件要求建立資金信息“動態(tài)穿透”監(jiān)控機制，明確利用大數(shù)據(jù)技術識別資金異常流動，對“資金池”與“體外循環(huán)”實施穿透監(jiān)測，使司庫體系成為承載穿透式財會監(jiān)督落地的核心基礎設施。同期發(fā)布的《關于中央企業(yè)加快建設世界一流財務管理體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）和《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》進一步要求將穿透式分析延伸至業(yè)務前端，并對境外投資、并購重組等重大事項實施穿透式合規(guī)審查，表明財會監(jiān)督的職能定位向深度融入業(yè)務流和價值鏈、成為風險防控與價值創(chuàng)造的內生機制轉變。

此階段，財會監(jiān)督在理念上從確保單一報表真實升維至保障集團資金鏈安全與債務風險可控，并主動介入價值創(chuàng)造過程；在方法上實現(xiàn)了從事后靜態(tài)向事中動態(tài)監(jiān)控的轉變，技術賦能從輔助工具升級為核心支撐。

立足穿透式監(jiān)管要求歸納司庫系統(tǒng)建設路徑和數(shù)據(jù)治理策略

對國有企業(yè)“穿透式監(jiān)管”的進一步強化落實

（三）體系化與智能化階段（2023年至今）：構建全域數(shù)字化財會監(jiān)督生態(tài)

本階段，穿透式監(jiān)管的目標是構建全域、全時、全維的數(shù)字化智能化監(jiān)督生態(tài)系統(tǒng)。2023年作為新一輪國企改革深化提升行動的開局之年，強調“構建上下貫通、實時在線的數(shù)字化智能化監(jiān)管系統(tǒng)”，為全面深化財會監(jiān)督指明了技術路徑和戰(zhàn)略方向。2024年至2025年的政策實踐表明，穿透式監(jiān)管已進入大規(guī)模工程化實施階段。公開信息顯示，國務院國資委已構建超過20TB的數(shù)據(jù)資源庫，開發(fā)針對虛假貿(mào)易、過度負債等11項突出問題的智能監(jiān)管模型，并開展多家重點央企的數(shù)據(jù)實時直接報送試點。尤為重要的是，2025年9月，國務院國資委明確要求將中央八項規(guī)定精神作為日�！肮芸貥藴省�，有序實施穿透式監(jiān)管數(shù)智化工程，通過技術理性構建“不能腐”的治理體系。

此階段，財會監(jiān)督在理念上被視為國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是構建“不能腐”體制機制的技術基礎；在方法上演進為集數(shù)據(jù)采集、模型分析、風險預警、協(xié)同處置于一體的“智慧大腦”，實現(xiàn)從“人找問題”到“問題找人”的模式變革。

二、理念躍遷：穿透式監(jiān)管驅動財會監(jiān)督的價值重塑

（一）職能定位：從“事后檢查”到“前端嵌入”與“過程守護”

穿透式監(jiān)管的引入，要求財會監(jiān)督穿透至業(yè)務源頭與決策動因，從根本上推動了財會監(jiān)督職能的邏輯重構與角色轉型，使其從被動響應走向主動干預、從事后追責走向全程治理。在實踐層面，這一轉型具體表現(xiàn)為兩個維度的深化：一是從后端走向前端，強化決策嵌入。政策明確要求對重大投資、并購重組等事項實施穿透式合規(guī)審查，推動財會監(jiān)督在項目論證與決策階段提前介入，對經(jīng)濟可行性、資金安排與潛在風險進行專業(yè)評估，從而在源頭上識別并遏制“帶病決策”，實現(xiàn)風險防控的關口前移。二是從靜態(tài)走向動態(tài)，強化過程守護。借助司庫體系對資金流的動態(tài)穿透監(jiān)控，財會監(jiān)督得以實時感知經(jīng)營活動的運行狀態(tài)，對異常交易、預算偏離等行為進行即時預警。這使得監(jiān)督職能不再局限于事后糾偏，而是內嵌于業(yè)務流轉全過程，成為企業(yè)運營中具有實時免疫功能的“過程守 護者”。

（二）目標導向：從“報表真實”走向“實質風險”與“價值創(chuàng)造”

傳統(tǒng)監(jiān)督的核心目標是確保財務報表的真實性和公允性，穿透式監(jiān)管則要求財會監(jiān)督超越會計賬表的法律形式，直指經(jīng)濟實質。例如，對“明股實債”的穿透要求依據(jù)固定回報承諾、回購安排等實質認定為債務，準確評估企業(yè)真實杠桿水平；對“融資性貿(mào)易”的識別要求穿透復雜交易鏈條判斷真實貨物流轉與商業(yè)實質。這推動財會監(jiān)督目標從“形式合規(guī)”深化為“實質安全”�！吨笇б庖姟穼⒋┩甘椒治鋈谌雰r值鏈，意味著財會監(jiān)督不僅要識別風險，更要通過成本動因分析、資源使用效率監(jiān)控、業(yè)務模式優(yōu)化建議等方式服務于價值創(chuàng)造，財會部門由此從成本中心和價值守護者向價值創(chuàng)造伙伴演變。

（三）功能范疇：從“經(jīng)濟監(jiān)督”走向“政治監(jiān)督”與 “治理監(jiān)督”

在體系化與智能化階段，財會監(jiān)督的功能范疇實現(xiàn)了關鍵性拓展。穿透式監(jiān)管要求打破部門墻，財會數(shù)據(jù)與業(yè)務數(shù)據(jù)、合規(guī)數(shù)據(jù)、產(chǎn)權數(shù)據(jù)等在統(tǒng)一平臺上的匯聚與關聯(lián)分析，使得財會監(jiān)督與業(yè)務監(jiān)督及內審監(jiān)督等構成了一個有機的“大監(jiān)督體系”。國務院國資委要求將中央八項規(guī)定精神作為日�！肮芸貥藴省�，有序實施穿透式監(jiān)管數(shù)智化工程，運用先進算法構建問題線索識別大模型，規(guī)范權力運行，強化紀律約束，防控廉潔風險。這表明，在中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度下，財會監(jiān)督不僅是經(jīng)濟監(jiān)督，更是落實全面從嚴治黨、強化黨內監(jiān)督的重要技術支撐，服務于鞏固黨的執(zhí)政經(jīng)濟基礎這一根本政治目標。

三、方法革新：穿透式監(jiān)管引領財會監(jiān)督的范式革命

理念的變革必然要求方法的升級，穿透式監(jiān)管驅動財會監(jiān)督的實踐方法迎來深度變革，體現(xiàn)在技術賦能、流程重構與標準升級三個維度。

（一）技術賦能：從“經(jīng)驗判斷”走向“數(shù)據(jù)智能驅動”

傳統(tǒng)監(jiān)管依賴個人經(jīng)驗和專業(yè)判斷，在處理高維、非線性問題時存在局限。穿透式監(jiān)管通過部署智能算法模型，實現(xiàn)了監(jiān)管方法的優(yōu)化。例如，虛假貿(mào)易識別模型通過機器學習算法分析交易對手關聯(lián)度、資金與貨物流匹配性等特征，精準識別缺乏商業(yè)實質的交易行為；資金異常支付模型運用異常檢測算法建立基于歷史行為的動態(tài)基線，實時捕捉偏離常規(guī)的支付操作；關聯(lián)關系圖譜模型借助圖計算技術構建股權、交易、資金往來的網(wǎng)絡拓撲，深度挖掘潛在利益輸送通道。這種從“個人專家經(jīng)驗”到“算法模型洞察”的轉變，使監(jiān)管決策建立在可驗證、可迭代的科學基礎之上，標志著監(jiān)管方法的現(xiàn)代化轉型。

（二）流程重構：從“事后追溯問責”走向“事中實時干預”與“事前預測預警”

穿透式監(jiān)管使財會監(jiān)督的工作流程形成了完整的閉環(huán)管理鏈條。從流程閉環(huán)來看，構建了“數(shù)據(jù)采集——模型分析——風險預警——實時干預/溯源核查——追責問責——制度完善”的監(jiān)督閉環(huán)。特別是“實時干預”環(huán)節(jié)，如對識別出的異常支付進行系統(tǒng)自動攔截或強制二次審批，實現(xiàn)了監(jiān)督效力從“軟約束”到“硬控制”的升級。從監(jiān)督時序來看，監(jiān)督重心從事后向事中和事前大幅前移。通過對資金流、業(yè)務流、信息流的實時、動態(tài)追蹤，實現(xiàn)對經(jīng)營活動全生命周期的同步監(jiān)控。監(jiān)督關注點從“利潤是多少”延伸至“利潤如何實現(xiàn)”“資金如何周轉”“業(yè)務如何發(fā)生”“數(shù)據(jù)如何產(chǎn)生”，使監(jiān)督從事后糾偏轉向事中控制與事前預警，實現(xiàn)從“救火”到“防火”的治理模式升級。

（三）標準升級：從“孤島信息核對”到“全域關聯(lián)洞察”

傳統(tǒng)監(jiān)督體系嵌套在科層制組織中，信息流遵循“集團——二級公司——三級公司”的縱向鏈條，容易導致流程冗長、效率低下和信息失真。為實現(xiàn)有效穿透，財會監(jiān)督需打破組織、系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的壁壘。例如，政策要求“全口徑”監(jiān)測，實質上是要求集團內統(tǒng)一會計科目、客戶供應商編碼、業(yè)務類型等數(shù)據(jù)標準與口徑，為跨組織、跨業(yè)務的數(shù)據(jù)集成與關聯(lián)分析奠定了基礎。在統(tǒng)一數(shù)據(jù)的基礎上，監(jiān)督人員能夠將資金最終去向與交易原始合同、決策會議紀要關聯(lián)，識別單一報表無法呈現(xiàn)的系統(tǒng)性風險（如集團對單一客戶的隱性風險暴露）和串聯(lián)式舞弊。財會監(jiān)督方法從對孤立信息的“點狀核對”升級為對全域關系的“網(wǎng)狀洞察”。政策要求穿透式監(jiān)管通過“一張網(wǎng)、一個庫、一朵云”數(shù)字基礎設施實現(xiàn)監(jiān)管流程的扁平化再造。其中，“一張網(wǎng)”構建覆蓋全集團的數(shù)字神經(jīng)中樞，確保監(jiān)管指令點對點直達；“一個庫”建立企業(yè)級數(shù)據(jù)中臺，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準與口徑；“一朵云”提供彈性算力支撐，使復雜模型實時分析成為可能，在技術上保障穿透真正落地。

四、挑戰(zhàn)與未來路徑

（一）現(xiàn)實挑戰(zhàn)：財會監(jiān)督穿透化的邊界與張力

1.授權經(jīng)營與過度干預的平衡困境。穿透式監(jiān)管在技術邏輯上具有無限向下延伸的內在傾向，若缺乏制度約束，易演變?yōu)閷ξ⒂^經(jīng)營活動的過度干預，削弱企業(yè)市場主體地位，導致決策鏈條向上集中。監(jiān)管層過度負荷可能引發(fā)決策遲滯，使企業(yè)錯失市場機遇。破解關鍵在于劃定穿透的理性邊界，通過權責清單與負面清單清晰界定必須穿透的核心領域（如重大投融資、境外國有資產(chǎn)、隱性債務、關鍵崗位廉潔風險等）和應充分放權的日常經(jīng)營范疇，實現(xiàn)分層管理與垂直穿透的平衡。

2.數(shù)據(jù)集成與安全隱私的保護難題。穿透式監(jiān)管的實現(xiàn)依賴海量數(shù)據(jù)的匯集與融合，這使監(jiān)管體系面臨嚴峻的數(shù)據(jù)安全挑戰(zhàn)。全國性國資監(jiān)管平臺的構建，意味著將各企業(yè)最核心的財務數(shù)據(jù)、技術秘密和戰(zhàn)略規(guī)劃集中于一處，形成數(shù)據(jù)風險敞口�？鐕�(jīng)營背景下，數(shù)據(jù)跨境流動帶來的合規(guī)風險尤為突出，例如，境外子企業(yè)的經(jīng)營數(shù)據(jù)回傳可能觸犯境外法律的強制性要求，引發(fā)法律沖突。數(shù)據(jù)獲取功能若缺乏嚴格規(guī)制，可能導致監(jiān)管權力越界，侵犯商業(yè)秘密與個人隱私，更可能抑制企業(yè)家精神。穿透式監(jiān)管的深化必須與堅固的數(shù)據(jù)治理體系同步構建，包括建立數(shù)據(jù)分類分級管理制度、完善數(shù)據(jù)安全技術防護體系、明確數(shù)據(jù)使用的法律授權與目的限制原則等。

3.治理效能與監(jiān)管成本的效率考量。穿透式監(jiān)管是資源密集型工程，需投入巨額成本用于技術平臺建設與持續(xù)運維。對于數(shù)量眾多、形態(tài)各異的國有企業(yè)，是否都需要實現(xiàn)同等深度的穿透成為關鍵問題。若對業(yè)務單一的地方中小型國企強制要求建立復雜智能穿透系統(tǒng)，可能導致監(jiān)管邊際收益低于邊際成本，成為企業(yè)的經(jīng)營負擔。破解之道在于貫徹“分類監(jiān)管”原則，根據(jù)企業(yè)的功能定位、行業(yè)特征、規(guī)模體量與風險狀況，設計差異化的穿透標準、頻率和重點。

（二）未來演進路徑

1.強化技術賦能，推動從“數(shù)字穿透”向“智能穿透”的轉變。當前穿透式監(jiān)管多處于數(shù)據(jù)匯集與可視化的“數(shù)字穿透”階段，下一步的核心競爭力在于算法與模型的深度應用，應積極引入知識圖譜、自然語言處理、深度學習等前沿人工智能技術，推動監(jiān)管系統(tǒng)從“描述發(fā)生了什么”向“診斷為何發(fā)生”和“預測將會發(fā)生什么”演進。通過動態(tài)風險預測模型，對債務違約、大宗商品價格波動等風險進行壓力測試與情景模擬；通過智能決策輔助系統(tǒng)為監(jiān)管者提供基于數(shù)據(jù)洞察的備選方案，使監(jiān)管從被動響應走向主動預見，從事后追責走向事前 免疫。

2.深化分類改革，實現(xiàn)從“無差別穿透”向“精準化穿透”的躍升。需將分類改革的理念深度嵌入穿透式監(jiān)管的制度設計全流程。除基于企業(yè)功能分類外，可引入基于風險的動態(tài)評估機制，對風險評級高的企業(yè)提高穿透頻率與深度，對長期合規(guī)、經(jīng)營穩(wěn)健的企業(yè)實施“監(jiān)管沙盒”或觸發(fā)式審查。例如，對充分競爭領域的企業(yè)，穿透監(jiān)管應聚焦于投資回報率、財務杠桿、合規(guī)底線與國有資產(chǎn)保值增值，工具上可更多運用風險導向型模型進行掃描；對于特定功能領域和公益類企業(yè)，可適當加強對其戰(zhàn)略使命履行、重大項目實施進度、成本控制與社會服務效益等方面的穿透；對于金融類、國際化程度高的企業(yè)，實施嚴格和全面的穿透，覆蓋資金、風險、合規(guī)等維度。通過精準化監(jiān)管標尺，確保監(jiān)管資源投入風險最高、影響最大的領域，實現(xiàn)監(jiān)管效能與成本負擔的最優(yōu)解。這種精準化不僅是降低成本的需要，更是尊重不同企業(yè)內在發(fā)展規(guī)律、實現(xiàn)“放活”與“管好”的有機統(tǒng)一。

3.健全法治保障，完成從“行政推動”向“依法治理”的轉型。目前穿透式監(jiān)管主要依靠政策性文件推動，其權威性、穩(wěn)定性和規(guī)范性有待進一步加強。為防范權力濫用、穩(wěn)定企業(yè)預期，需適時將成熟的監(jiān)管理念、權責邊界、程序規(guī)范上升為法律法規(guī)或部門規(guī)章。建議通過立法明確穿透的法律依據(jù)與權限范圍、數(shù)據(jù)采集與使用的合法性邊界、監(jiān)管行為的程序性規(guī)范、權利救濟渠道等，構建權責法定、程序公開、救濟有效的法治化監(jiān)管框架。

穿透式監(jiān)管在財會領域的政策演進與實踐深化進一步完善了財會監(jiān)督的理念內核，使其從靜態(tài)、后端的傳統(tǒng)角色，拓展為動態(tài)、前端、治理型的現(xiàn)代職能；升級了財會監(jiān)督的方法體系，使其從依賴人工、抽樣、事后的傳統(tǒng)手段演進為依托數(shù)據(jù)、全量、實時和智能的現(xiàn)代范式，不僅提升了國資監(jiān)管的穿透力、精準性與時效性，更深刻地將財會監(jiān)督嵌入國家治理與公司治理的大局，護航國有資本行穩(wěn)致遠、實現(xiàn)高質量發(fā)展。

主要參考文獻：

[1]趙宇龍.穿透式監(jiān)管下的保險業(yè)資產(chǎn)風險：監(jiān)管框架設計與實證發(fā)現(xiàn)[J].保險研究，2019，（6）：3-14.

[2]孫友文.從中央企業(yè)穿透式監(jiān)管到穿透式風控演變之路[J].中國注冊會計師，2025，（6）：97-101.

[3]張文魁.穿透式披露：公司治理的新進路[J].改革，2024，（10）：119-131.

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《2025—2026年中國司庫報告》

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