■胡庭萱 王國(guó)燦

導(dǎo)語(yǔ)：從碎片到整體的土地革命

當(dāng)浙江湖州“坡地村鎮(zhèn)”試點(diǎn)中，昔日的荒蕪丘陵被精心梳理成錯(cuò)落有致的生態(tài)產(chǎn)業(yè)用地，農(nóng)民在修復(fù)后的土地上發(fā)展起綠色農(nóng)業(yè)與生態(tài)旅游；當(dāng)上海金山區(qū)通過(guò)宅基地歸并置換，在改善農(nóng)民居住條件的同時(shí)，為高端綠色產(chǎn)業(yè)騰挪出寶貴空間，一幅幅生動(dòng)的圖景正詮釋著全域土地整治所蘊(yùn)含的深刻變革力量。這一超越傳統(tǒng)“田水路林村”單一工程模式的新型國(guó)土空間治理手段，正以其系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的特征，深刻重塑著人地關(guān)系，成為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要引擎。今日，在生態(tài)文明建設(shè)邁入縱深階段、城鄉(xiāng)融合加速推進(jìn)的背景下，探討全域土地整治的社會(huì)意義及其可持續(xù)實(shí)踐價(jià)值，具有鮮明的時(shí)代緊迫性和戰(zhàn)略前瞻性。

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一、理論根基：全域土地整治的內(nèi)涵與時(shí)代必然性

全域土地整治是以國(guó)土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，打破城鄉(xiāng)、區(qū)域、要素界限，對(duì)特定區(qū)域內(nèi)山水林田湖草沙等全要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)整治、優(yōu)化配置、高效利用的綜合性活動(dòng)。其核心特征在于： 全域性：覆蓋空間無(wú)死角，統(tǒng)籌生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間； 綜合性：整合土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、生態(tài)修復(fù)、鄉(xiāng)村建設(shè)等多類(lèi)型工程； 協(xié)同性：強(qiáng)調(diào)部門(mén)協(xié)作、政策集成、多元主體參與； 可持續(xù)性：將生態(tài)保護(hù)修復(fù)、資源節(jié)約集約、綠色低碳理念貫穿始終。

其興起源于深刻的時(shí)代需求：

空間失衡的現(xiàn)實(shí)壓力：耕地碎片化、生態(tài)空間被擠占、城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)失衡（2025年最新數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地仍超國(guó)標(biāo)上限，而農(nóng)村宅基地閑置率在部分區(qū)域仍高于10%）；

生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略要求：落實(shí)“山水林田湖草沙是生命共同體”理念，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性；

高質(zhì)量發(fā)展與共同富裕的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)：優(yōu)化要素配置，釋放土地潛能，支撐產(chǎn)業(yè)升級(jí)與城鄉(xiāng)融合；

國(guó)土空間治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯：提升空間治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，實(shí)現(xiàn)空間資源的精細(xì)化、智慧化管理。

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二、重塑社會(huì)圖景：全域土地整治的深遠(yuǎn)社會(huì)意義

全域土地整治絕非單純的工程技術(shù)行為，其社會(huì)意義深刻而廣泛，是重構(gòu)空間秩序、激發(fā)社會(huì)活力的關(guān)鍵實(shí)踐。

(一) 促進(jìn)城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興的核心載體

空間重構(gòu)激活鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力：通過(guò)優(yōu)化村莊布局（如撤并“空心村”）、完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套（如浙江“千萬(wàn)工程”升級(jí)版），顯著提升鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)水平。土地整治釋放的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益，成為反哺鄉(xiāng)村建設(shè)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的重要資金來(lái)源。

要素流動(dòng)暢通城鄉(xiāng)循環(huán)：建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等政策工具，在整治框架下打通了城鄉(xiāng)土地、資本、人才等要素雙向流動(dòng)的通道。農(nóng)民可通過(guò)宅基地自愿有償退出、土地入股等方式獲得更多財(cái)產(chǎn)性收益，分享城鎮(zhèn)化紅利。如四川成都郫都區(qū)戰(zhàn)旗村，通過(guò)整治盤(pán)活土地資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和文創(chuàng)，村民人均年收入顯著提升。

產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入賦能鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)：整治后形成的集中連片、配套完善的土地空間，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、鄉(xiāng)村旅游、田園綜合體、鄉(xiāng)村電商物流等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)提供了理想載體，創(chuàng)造了大量本地就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引人才回流。

(二) 保障糧食安全與維護(hù)空間正義的基石

筑牢耕地保護(hù)紅線(xiàn)：通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)用地整理、廢棄建設(shè)用地復(fù)墾等，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)（2025年最新評(píng)估顯示，全域整治項(xiàng)目區(qū)平均耕地質(zhì)量提升0.5-1個(gè)等級(jí)），是落實(shí)藏糧于地戰(zhàn)略最直接有效的抓手。

優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間格局：解決耕地“碎片化”問(wèn)題，推動(dòng)“小田變大田”，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械化、智能化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

彰顯空間資源分配的公平性：通過(guò)科學(xué)規(guī)劃與公眾參與，保障農(nóng)民在土地增值收益中的合理份額，避免因整治導(dǎo)致新的社會(huì)不公。確保生態(tài)保護(hù)地區(qū)、農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制在整治中得到體現(xiàn)，是維護(hù)區(qū)域間、群體間空間正義的關(guān)鍵。

(三) 傳承鄉(xiāng)土文脈與提升社區(qū)治理的粘合劑

守護(hù)鄉(xiāng)愁記憶與文化認(rèn)同：優(yōu)秀的整治實(shí)踐注重保護(hù)傳統(tǒng)村落格局、歷史建筑、古樹(shù)名木、特色農(nóng)業(yè)景觀(guān)等物質(zhì)與非物質(zhì)文化遺存（如江蘇蘇州吳江片區(qū)整治中對(duì)桑基魚(yú)塘系統(tǒng)的保護(hù)性修復(fù)），避免“千村一面”，維系地方特色與文化根脈。

激發(fā)社區(qū)參與和治理效能：整治過(guò)程強(qiáng)調(diào)農(nóng)民主體地位，通過(guò)村民議事會(huì)、方案公示、聽(tīng)證會(huì)等形式保障其知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這不僅是程序民主，更是培育公民意識(shí)、提升基層治理能力的實(shí)踐課堂。成功的整治往往能增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，為后續(xù)的鄉(xiāng)村治理奠定良好基礎(chǔ)。

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三、通向可持續(xù)未來(lái)：全域土地整治的實(shí)踐價(jià)值與創(chuàng)新路徑

實(shí)現(xiàn)社會(huì)意義的關(guān)鍵，在于其實(shí)踐過(guò)程與結(jié)果是否真正嵌入可持續(xù)發(fā)展的基因。全域土地整治的可持續(xù)價(jià)值，是其生命力的根本所在。

(一) 生態(tài)優(yōu)先：構(gòu)筑韌性國(guó)土空間

系統(tǒng)性修復(fù)與保護(hù)：將生態(tài)保護(hù)修復(fù)作為整治的首要前提和核心內(nèi)容。實(shí)施河湖連通、濕地恢復(fù)、廢棄礦山生態(tài)重建、防護(hù)林體系建設(shè)等工程，提升水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性保護(hù)等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。黃河三角洲區(qū)域整治中，通過(guò)鹽堿地生態(tài)改良和濕地恢復(fù)，顯著提升了候鳥(niǎo)棲息地質(zhì)量。

綠色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建：將生態(tài)廊道、綠道、藍(lán)網(wǎng)、通風(fēng)廊道等融入整治規(guī)劃，構(gòu)建貫通城鄉(xiāng)的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)骨架，提升區(qū)域生態(tài)安全格局韌性和氣候適應(yīng)性。

資源節(jié)約與循環(huán)利用：推廣節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材、節(jié)能技術(shù)。如推廣裝配式建筑、使用再生建材、建設(shè)雨水花園和滲透式路面、應(yīng)用農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)（滴灌、微噴）等，最大限度降低資源消耗和環(huán)境足跡。

(二) 經(jīng)濟(jì)激活：培育綠色增長(zhǎng)新動(dòng)能

盤(pán)活存量，優(yōu)化增量，提升土地效能：大力推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)、農(nóng)村閑置宅基地和廢棄工礦用地盤(pán)活利用。通過(guò)混合用途開(kāi)發(fā)、立體空間利用（如地鐵上蓋物業(yè)、地下空間開(kāi)發(fā)）、提高建筑容積率等方式，實(shí)現(xiàn)土地集約利用水平的躍升（研究表明，有效整治可提升區(qū)域土地綜合承載能力15%-30%）。

賦能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)：為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、綠色制造、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等提供優(yōu)質(zhì)、連片的產(chǎn)業(yè)空間載體。同時(shí)，結(jié)合整治發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)旅游、文化創(chuàng)意等綠色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的價(jià)值轉(zhuǎn)化。

創(chuàng)新價(jià)值捕獲與共享機(jī)制：探索建立土地增值收益的合理分配機(jī)制，確保政府、集體、農(nóng)民、企業(yè)等多元主體共享整治紅利。推廣生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制（如碳匯交易、生態(tài)補(bǔ)償）在整治項(xiàng)目中的應(yīng)用，使生態(tài)保護(hù)者獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。

(三) 技術(shù)創(chuàng)新與智慧賦能：提升整治效能

數(shù)字化規(guī)劃與精準(zhǔn)實(shí)施：廣泛應(yīng)用遙感（RS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）、建筑信息模型（BIM）等技術(shù)和國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、工程監(jiān)管、成效評(píng)估的全流程數(shù)字化、智能化、精準(zhǔn)化。

智慧監(jiān)測(cè)與動(dòng)態(tài)管控：利用物聯(lián)網(wǎng)（IoT）、傳感器網(wǎng)絡(luò)、無(wú)人機(jī)巡查等手段，對(duì)整治區(qū)域的生態(tài)環(huán)境要素（土壤墑情、水質(zhì)、大氣）、工程安全、土地利用狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)警，為后期管護(hù)和適應(yīng)性管理提供數(shù)據(jù)支撐。

低碳技術(shù)與材料應(yīng)用：大力推廣和應(yīng)用節(jié)能建材、可再生能源（光伏建筑一體化、地源熱泵）、綠色施工工藝、廢棄物資源化利用技術(shù)等，顯著降低整治活動(dòng)自身的碳排放，打造“低碳型”土地整治樣板。

(四) 制度協(xié)同與多元共治：保障長(zhǎng)效運(yùn)行

規(guī)劃統(tǒng)籌與政策集成：強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)整治的剛性約束和戰(zhàn)略引領(lǐng)，確保整治目標(biāo)與規(guī)劃藍(lán)圖一致。整合自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、生態(tài)環(huán)境、水利等多部門(mén)政策和資金，形成整治合力，避免“九龍治水”。

健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系：加快完善覆蓋全域土地整治全流程的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范指南，明確各方權(quán)責(zé)，規(guī)范操作程序，保障項(xiàng)目質(zhì)量和各方權(quán)益。

創(chuàng)新投融資模式：探索政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的多元化投融資機(jī)制。推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）、生態(tài)修復(fù)基金、綠色債券、土地整治專(zhuān)項(xiàng)債等模式，破解資金瓶頸。

構(gòu)建共治共享格局：明確政府引導(dǎo)監(jiān)管、企業(yè)專(zhuān)業(yè)運(yùn)作、集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)調(diào)、農(nóng)民主體參與、社會(huì)公眾監(jiān)督的協(xié)同治理架構(gòu)。完善公眾參與機(jī)制，保障透明度，凝聚社會(huì)共識(shí)。

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四、挑戰(zhàn)與反思：邁向更高水平的實(shí)踐

全域土地整治在蓬勃發(fā)展的同時(shí)，也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：

復(fù)雜利益協(xié)調(diào)難題：平衡生態(tài)保護(hù)、耕地保護(hù)、發(fā)展訴求、不同主體利益（尤其是保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)）的難度極大；

資金可持續(xù)性壓力：大規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)整治所需資金巨大，長(zhǎng)效管護(hù)資金保障機(jī)制尚不健全；

技術(shù)與管理瓶頸：跨學(xué)科、跨領(lǐng)域技術(shù)集成應(yīng)用不足，精細(xì)化、智慧化管理水平有待提升；

“重工程輕管護(hù)”傾向：部分項(xiàng)目后期管護(hù)責(zé)任不明、投入不足，影響可持續(xù)成效；

潛在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)：不科學(xué)的整治可能破壞原有生態(tài)系統(tǒng)，如過(guò)度追求集中連片導(dǎo)致生物棲息地破碎化。

五、結(jié)論：構(gòu)筑人與自然和諧共生的空間基底

全域土地整治，是一場(chǎng)深刻的空間生產(chǎn)革命與社會(huì)生態(tài)實(shí)踐。其核心社會(huì)意義在于，通過(guò)空間重構(gòu)與資源重組，彌合城鄉(xiāng)鴻溝，守護(hù)糧食根基，傳承文化薪火，并在保障空間公平正義中夯實(shí)社會(huì)治理根基。而其可持續(xù)實(shí)踐價(jià)值，則彰顯于將生態(tài)優(yōu)先理念深植于肌理，激活綠色經(jīng)濟(jì)動(dòng)能，依托智慧賦能提升效能，最終在多元共治的制度框架下，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的韌性、高效與永續(xù)發(fā)展。

土地之治，最終指向的是文明之興。展望未來(lái)，全域土地整治的深化亟需在頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)化協(xié)同、科技賦能突破瓶頸、多元融資保障長(zhǎng)效、利益平衡促進(jìn)共享等關(guān)鍵領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力。當(dāng)每一片土地都承載著生態(tài)之美、生長(zhǎng)著產(chǎn)業(yè)之興、寄托著人民之盼，全域土地整治便真正成為描繪中國(guó)式現(xiàn)代化壯麗畫(huà)卷的堅(jiān)實(shí)空間基底，為中華民族的永續(xù)發(fā)展鋪就一條人與自然和諧共生的希望之路。

（本文作者：胡庭萱系四川農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院2023級(jí)土地資源管理專(zhuān)業(yè)本科學(xué)生；王國(guó)燦系浙江之江綠色科技創(chuàng)新研究院資深副院長(zhǎng)，文化戰(zhàn)略觀(guān)察者）