陳家建

南京大學(xué)

社會學(xué)院

教授

社會學(xué)視野中的政府研究：學(xué)術(shù)議題與學(xué)科傳承

來源 | 《社會學(xué)研究》2023年第6期

作者 | 陳家建

責(zé)任編輯 | 李榮榮

近年來，社會學(xué)開展了大量的政府研究，在經(jīng)驗(yàn)與理論兩方面都有明顯的學(xué)術(shù)推進(jìn)，但社會學(xué)開展政府研究的特點(diǎn)與貢獻(xiàn)并沒有被學(xué)界清晰地意識到。本文回顧了中國社會學(xué)界較有影響力的政府研究，從組織結(jié)構(gòu)、人員網(wǎng)絡(luò)、財(cái)政過程、組織技術(shù)、組織機(jī)制五個(gè)方面梳理其學(xué)術(shù)脈絡(luò)。社會學(xué)開展政府研究具有鮮明的風(fēng)格及獨(dú)特貢獻(xiàn)，體現(xiàn)于綜合性分析、社會性分析、情境性分析三個(gè)維度。社會學(xué)開展政府研究是在傳承經(jīng)典時(shí)期的學(xué)術(shù)思想，同時(shí)也在延續(xù)中國社會學(xué)的學(xué)科探索歷程。

政府研究的發(fā)展是近年來中國社會學(xué)界的一個(gè)突出現(xiàn)象。這種發(fā)展體現(xiàn)于多個(gè)方面，不僅有研究數(shù)量的增長、研究內(nèi)容的拓寬，還有分析范式的演進(jìn)（周雪光，2017；周飛舟，2019）。與此同時(shí)，以政府研究為焦點(diǎn)，中國社會學(xué)在兩個(gè)維度上有了互動(dòng)：在學(xué)科層面，社會學(xué)與政治學(xué)、公共管理、法學(xué)等社會科學(xué)的學(xué)科融合度增加，跨學(xué)科影響力得到提升；在實(shí)踐層面，社會學(xué)與公共治理的政策實(shí)踐互動(dòng)提升，增進(jìn)了社會學(xué)的政策影響力。從學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)來看，近年來社會學(xué)新的理論增長點(diǎn)多與政府研究相關(guān)，一些重要的概念與命題都來自對政府治理邏輯的思考。為什么中國社會學(xué)會對政府有極大的學(xué)術(shù)關(guān)注度？為什么政府研究會成為中國社會學(xué)的一個(gè)重要領(lǐng)域？其研究主題如何拓展，研究范式如何演變？這些重要的問題都需要有專門的討論。基于對既有文獻(xiàn)的分析評述，本文將嘗試解答這些問題，并從中討論中國社會學(xué)的學(xué)科精神。作為一項(xiàng)文獻(xiàn)評述研究，本文分析的是社會學(xué)風(fēng)格的政府研究。文獻(xiàn)選擇的標(biāo)準(zhǔn)包括兩個(gè)方面：一是外在標(biāo)準(zhǔn)，即社會學(xué)者做的政府研究，或在社會學(xué)刊物上發(fā)表的政府研究文章；更重要的一方面是內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)，即具有社會學(xué)精神氣質(zhì)的研究。何為社會學(xué)的精神氣質(zhì)？本文的第三部分將以社會學(xué)經(jīng)典時(shí)期的學(xué)術(shù)思想及其傳承為基礎(chǔ)進(jìn)行概括討論。

一、探尋中國社會的特性：政府研究與學(xué)科“本土化”問題

學(xué)科“本土化”一直是中國社會學(xué)討論的重要問題。這一問題不僅涉及具體的方法分歧，而且關(guān)聯(lián)到社會學(xué)對中國社會的理解及其研究路徑的考量，是一個(gè)探尋自身定位的嚴(yán)肅歷程（王寧，2017；周曉虹，2020）。早在中國社會學(xué)恢復(fù)重建之初，一些學(xué)者就敏銳地意識到社會學(xué)“中國化”就是要有學(xué)科自主意識，而其中關(guān)鍵的問題是要將“中央集權(quán)式結(jié)構(gòu)”作為中國社會學(xué)的研究核心（林南，1986）。如何理解政府成為理解中國社會的一個(gè)關(guān)鍵議題，因?yàn)闊o論從歷史還是當(dāng)下來看，政府對中國社會影響巨大，而且政府與社會的關(guān)系形態(tài)極為復(fù)雜。這一探索逐漸形塑了社會學(xué)對政府的關(guān)注，由此衍生出了一系列關(guān)于政府的理論分析框架與經(jīng)驗(yàn)研究。

從廣義而言，政府研究屬于組織研究的一部分，這是社會學(xué)的傳統(tǒng)分支，發(fā)展歷程久遠(yuǎn)（斯科特、戴維斯，2012）。但比較而言，國際社會學(xué)界對組織研究、政府研究的定位與中國社會學(xué)存在明顯差異，這集中表現(xiàn)在研究比重、議題特征兩個(gè)方面。例如，作為國際社會學(xué)最具權(quán)威性的刊物《美國社會學(xué)雜志》（AJS）和《美國社會學(xué)評論》（ASR）近十年刊發(fā)的組織研究的文章比例在5%～12%；其中，與政府治理相關(guān)的文章比例在2%～5%。相比而言，在社會學(xué)的中文代表性刊物中，組織研究和政府研究的比重明顯高很多。近十年來，中文刊物中組織研究的文章比重為12%～22%，而其中政府組織研究的比重為5%～15%。由此可見，中國社會學(xué)的主題側(cè)重與國際社會學(xué)存在差異，對組織問題、政府研究的關(guān)注度明顯高很多。而在組織研究的分支內(nèi)部，中國社會學(xué)的研究主要集中于政府組織，超過一半的組織研究文章都涉及政府。

而且，這種差異性不僅表現(xiàn)在文章的數(shù)量和發(fā)表結(jié)構(gòu)上，更為重要的是內(nèi)在研究范式不同。英文文獻(xiàn)中的組織研究議題較為多元，包括政黨、幫派、企業(yè)公司、NGO、合作社以及各類社會組織，政府組織只是其中一個(gè)小領(lǐng)域。而對政府組織的主要議題是政策研究、黨派研究、福利研究等，其常見的關(guān)鍵詞包括politics、social policy、welfare state、poverty governance、family policies、empowerment等。這類政府研究都與公共政策相關(guān)，討論的是政府的政策成效、社會福利等問題。這類研究可以概括為“外在型政府研究”，即將政府行為嵌入到社會領(lǐng)域中進(jìn)行分析，考察政府與社會的互動(dòng)關(guān)系，也可以說是在政府組織外圍做分析。

而中國社會學(xué)的政府研究形成了不同的研究范式，關(guān)聯(lián)到國家治理深層次、綜合性的議題。國際社會學(xué)是做政府的“外圍研究”，中國社會學(xué)則開展了大量的政府“內(nèi)核研究”，即將社會學(xué)的學(xué)科范式帶入政府研究，不僅分析政府與社會的關(guān)系，而且分析政府內(nèi)在運(yùn)行邏輯中的多重維度，特別是社會維度的影響。這種范式差異的背后體現(xiàn)著中國社會學(xué)對學(xué)科理念的思考和研究路徑的探索。本文將對這樣一種研究范式的總體邏輯和研究應(yīng)用展開評述，進(jìn)而討論社會學(xué)的學(xué)科理念如何在多樣的研究領(lǐng)域中傳承與發(fā)展。

二、中國社會學(xué)的政府研究議題

近年來，政府研究發(fā)展快速，政府組織的各個(gè)維度都有大量的研究涉及。相比于其他學(xué)科，社會學(xué)對政府的研究不追求面面俱到，而是側(cè)重分析政府組織的核心機(jī)制及其與市場、社會的互動(dòng)。這些維度的研究成果主要體現(xiàn)于五個(gè)領(lǐng)域：組織結(jié)構(gòu)、人員網(wǎng)絡(luò)、財(cái)政過程、治理技術(shù)與組織機(jī)制。之所以這五個(gè)研究領(lǐng)域成果突出，是因?yàn)檫@些方面是認(rèn)識中國政府的關(guān)鍵，而且對其邏輯復(fù)雜性的探尋也更容易發(fā)揮社會學(xué)的學(xué)科優(yōu)勢，形成獨(dú)特的學(xué)科貢獻(xiàn)。

（一）組織結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)是組織的基礎(chǔ)，也是理解政府系統(tǒng)的起點(diǎn)。但是與其他學(xué)科不同，社會學(xué)對政府組織結(jié)構(gòu)的研究并非為了描繪靜態(tài)結(jié)構(gòu)本身，而是在過程—事件的視角中進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析（孫立平，2000），以此理解政府的行為邏輯。在對政府組織結(jié)構(gòu)的理解中，社會學(xué)采納了多重分析邏輯，包括效率、合法性、路徑依賴、社會關(guān)系等邏輯，以期對政府組織結(jié)構(gòu)形成更多元化的理解，看到其內(nèi)在構(gòu)成的復(fù)雜性。

研究組織結(jié)構(gòu)的首要議題是中央與地方的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)對中國的央地關(guān)系討論較早，而社會學(xué)長期關(guān)注基層政府（王漢生、楊善華，2001），央地關(guān)系這樣的宏觀議題近年來才逐步進(jìn)入社會學(xué)的分析框架。雖然該議題進(jìn)入學(xué)科的時(shí)間不長，但將社會學(xué)的分析范式帶入央地關(guān)系的理解產(chǎn)生了較為重要的學(xué)術(shù)影響（馮猛等，2018）。與其他學(xué)科聚焦于正式制度不同，社會學(xué)對央地關(guān)系的分析更多關(guān)注非正式、動(dòng)態(tài)性的組織關(guān)系?！胺钦椒謾?quán)”是社會學(xué)解讀央地關(guān)系的重要概念。正式的制度體系以層級集權(quán)為特征，但在制度體系外，地方和基層政府擁有較大的實(shí)質(zhì)性權(quán)力。例如，王漢生等對“變通”的研究（王漢生等，2011；劉玉照、田青，2009）、周雪光對“共謀”的研究（周雪光，2008）都揭示了地方能夠有一定的博弈權(quán)，可以在制度以外拓展自身的權(quán)力空間。也有學(xué)者提出，政府組織內(nèi)部存在雙重關(guān)系，即制度規(guī)定的合法性關(guān)系和地方自主的實(shí)踐性關(guān)系，后者體現(xiàn)的是地方非正式權(quán)力（李林倬，2013；劉河慶，2020）。對動(dòng)態(tài)機(jī)制的揭示也是社會學(xué)研究央地關(guān)系的重要貢獻(xiàn)。例如，曹正漢提出，出于治理績效和風(fēng)險(xiǎn)把控二重要素的考量，會出現(xiàn)過度分權(quán)與過度集權(quán)兩種現(xiàn)象，而且集與分會因?yàn)槎匾氐牟煌瑢?dǎo)向出現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整，演變出不同的央地關(guān)系模式（曹正漢，2011，2017）。另外一類重要的研究是對創(chuàng)新與試驗(yàn)的分析。很多社會學(xué)者觀察到，中國的央地關(guān)系同時(shí)蘊(yùn)藏著區(qū)域關(guān)系的維度，會通過授權(quán)局部地區(qū)的創(chuàng)新與試驗(yàn)讓央地關(guān)系具有靈活性，并產(chǎn)生地方權(quán)力的動(dòng)態(tài)性空間（馮猛，2020）。總之，無論是關(guān)注非正式分權(quán)還是動(dòng)態(tài)關(guān)系，社會學(xué)視角的介入都增進(jìn)了學(xué)界對央地關(guān)系的深入理解，使其多維、復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的面向得以逐步呈現(xiàn)。

第二類議題是部門關(guān)系。在新近的研究中，橫向的部門間關(guān)系引起越來越多的關(guān)注，部門結(jié)構(gòu)、部門行為成為解釋政府邏輯的重要變量。社會學(xué)研究部門關(guān)系的重要貢獻(xiàn)是突破制度框架的理解，將社會學(xué)的網(wǎng)絡(luò)分析視角帶入政府系統(tǒng)。例如，陳家建等（2013）以小額貸款的政策執(zhí)行為例，提出地方政府存在高度分化的部門網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，雖然同在執(zhí)行上級政令，但不同部門的目標(biāo)、激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)都存在差異。這種分化的部門結(jié)構(gòu)作為重要變量，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的廣泛出現(xiàn)。還有學(xué)者分析了部門關(guān)系所具有的社會網(wǎng)絡(luò)的多類型特征。例如，周雪光等（2018，2020）以干部流動(dòng)網(wǎng)絡(luò)為研究對象，發(fā)現(xiàn)橫向部門間的圈層結(jié)構(gòu)雖然在制度層面級別等同，但不同部門在長期互動(dòng)中形成了分化的“小群體”，有的部門處于“結(jié)構(gòu)洞”位置，有的部門則是“邊緣人”。這類研究讓我們看到，部門是嵌入在關(guān)系網(wǎng)中的行動(dòng)者，社會學(xué)的解釋機(jī)制可以為理解部門的組織邏輯提供啟發(fā)。

第三類重要議題是條塊關(guān)系。早期的政府研究多以“塊”為關(guān)注對象，即以地方、基層政府為研究單位（周雪光，1999）。比如，在社會學(xué)中有重要影響的鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究就是采用以“塊”為對象的學(xué)術(shù)路徑（楊善華、蘇紅，2002；歐陽靜，2011；吳毅，2018）。近年來，條塊結(jié)合的視野逐步進(jìn)入政府研究領(lǐng)域，極大地豐富了對政府內(nèi)部組織體系的認(rèn)識（曹正漢、王寧，2020）。社會學(xué)對條塊關(guān)系的分析主要聚焦于條塊間的張力及其對地方治理的影響。曹正漢以油田管理為例，揭示出條與塊之間爭奪治理權(quán)的相互博弈（曹正漢、王寧，2019）；黃曉春對社會組織管理的研究提出條塊之間是“非協(xié)同性關(guān)系”，條與塊有不同的組織目標(biāo)和利益導(dǎo)向（黃曉春，2014）。這種非協(xié)同也造成地方的政策執(zhí)行因?yàn)闂l與塊之間的張力而出現(xiàn)執(zhí)行方式的擺動(dòng)（向靜林等，2022）。比如，陳那波等以垃圾分類政策實(shí)踐為案例，提出了漏斗型分析模型來解釋政策執(zhí)行的演變，即地方政府的“塊”權(quán)力形成一個(gè)漏斗，選擇性弱化了條線權(quán)力（陳那波、蔡榮，2017）。同時(shí)，社會學(xué)在動(dòng)態(tài)過程的視角下理解條塊關(guān)系。在某些治理?xiàng)l件下，條的權(quán)力會在組織內(nèi)部提升，比如，項(xiàng)目制、技術(shù)化治理所提供的治理術(shù)增強(qiáng)了條線治理能力（陳家建，2013）；而在運(yùn)動(dòng)式治理的條件下，塊又?jǐn)U大了整合條的權(quán)力優(yōu)勢（周雪光，2012；馮仕政，2011）。另外，“結(jié)對合作”等現(xiàn)象的研究（黃曉春、周黎安，2019）也進(jìn)一步揭示出條塊之間張力性協(xié)作的動(dòng)態(tài)機(jī)制。

第四類議題是黨政關(guān)系。在以往的研究中，黨的體系被整合進(jìn)行政組織來統(tǒng)一理解。但近年來，黨的系統(tǒng)逐漸作為獨(dú)立的分析主題凸顯出來。這一方面與當(dāng)前治國理政的大政方針相關(guān)，另一方面也源于學(xué)術(shù)研究內(nèi)在的范式演進(jìn)。社會學(xué)視野中的黨政關(guān)系研究重在總體性理解，分析黨與國家、地方治理之間的關(guān)聯(lián)，進(jìn)而理解改革開放的歷史進(jìn)程（李友梅，2018）。比如，在應(yīng)急管理中，黨對國家與社會具有很強(qiáng)的動(dòng)員能力，能夠集中資源，高效應(yīng)對各類自然和社會風(fēng)險(xiǎn)（龔維斌，2020）；在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，黨建引領(lǐng)能超越行政組織的部門分化及系統(tǒng)分割，以黨的名義整合轄區(qū)內(nèi)各類部門、企業(yè)單位和居民個(gè)體，帶來更強(qiáng)的統(tǒng)籌協(xié)作能力，解決體制機(jī)制障礙（黃曉春，2021）。在縣域治理的研究中，有學(xué)者著重分析黨的系統(tǒng)超越科層制的能力，認(rèn)為以黨為核心形成了縣域的統(tǒng)合治理模式，能夠集中力量完成各類中心工作（歐陽靜，2019；楊華、袁松，2017）。黨政關(guān)系的引入讓政府組織的研究更加具有“本土化”的解釋力，解釋了中國政府在績效合法性的導(dǎo)向下（趙鼎新，2016）建構(gòu)超越科層制的動(dòng)員和整合能力。

總之，在組織結(jié)構(gòu)層面，社會學(xué)為政府研究帶入了新的分析視角，組織關(guān)系中的非正式、動(dòng)態(tài)維度在研究中得以揭示，讓學(xué)界對政府組織的理解更近于真實(shí)的過程。并且，基于組織研究中開放系統(tǒng)的視角（斯科特、戴維斯，2012），社會學(xué)對組織結(jié)構(gòu)的分析并非一成不變，而是側(cè)重將政府組織嵌入宏觀政體和地方場景中來理解，看到政府結(jié)構(gòu)是一個(gè)尋求組織適應(yīng)的動(dòng)態(tài)過程。

（二）人員網(wǎng)絡(luò)

社會學(xué)政府研究的第二個(gè)重要維度是組織中的人員。社會科學(xué)研究政府時(shí)大多數(shù)的分析對象都是組織。在這類研究范式中，政府組織中的人員只是構(gòu)成組織的抽象要素，而非具體的行動(dòng)者。相較于其他學(xué)科，社會學(xué)的政府研究注重對“人”的關(guān)注，通過引入社會學(xué)的網(wǎng)絡(luò)分析視角，嘗試把具體的“人”帶回到組織研究中。由于社會學(xué)認(rèn)為政府組織中的人具有“社會人”與“組織人”的雙重屬性，社會學(xué)的研究呈現(xiàn)了政府系統(tǒng)內(nèi)人員結(jié)構(gòu)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜性，并分析了社會網(wǎng)絡(luò)對其治理行為的影響。

對社會網(wǎng)絡(luò)的分析可以說是社會學(xué)的“拿手戲”，無論是歐美還是中國社會學(xué)界，網(wǎng)絡(luò)研究一直是學(xué)科的主流領(lǐng)域之一（邊燕杰等，2012）。從抽象的理論到具體的分析工具，社會網(wǎng)絡(luò)研究都形成了龐大的研究積累。社會學(xué)對政府組織人員的分析也得益于學(xué)科的網(wǎng)絡(luò)研究傳統(tǒng)，其研究主要集中于三個(gè)議題：分層與流動(dòng)、社會互動(dòng)、社會網(wǎng)絡(luò)與政府行為。

第一個(gè)議題是人員分層與流動(dòng)。政府組織中的人員分層比普通大眾的社會分層更為明顯，因?yàn)榉謱訋淼牡匚徊町惡蜋?quán)威等級是政府運(yùn)行的必要條件（Weber，1952）。所以，描述分層結(jié)構(gòu)、探討分層機(jī)制就成為社會學(xué)研究人員網(wǎng)絡(luò)的首要介入點(diǎn)。在既有研究中，對政府人員網(wǎng)絡(luò)分層的討論聚焦于兩方面：編制分層與官吏分流。編制是中國政府人員身份管理的獨(dú)特機(jī)制，也是層級分化的重要表現(xiàn)。社會學(xué)研究表明，編制的身份界定并非固定的制度化體系，而是涉及地方治理靈活性與行政設(shè)置統(tǒng)一性的博弈（周雪光，2019）。陳那波以縣域研究為案例，提出“不完全編制”的概念來解釋地方政府編制的運(yùn)行邏輯(陳那波、黃偉民，2021)。地方政府為了增大自身的靈活空間，將編制模糊化，造成編內(nèi)人員配備不充分；同時(shí)，大量使用編外人員承擔(dān)工作，減少自上而下的編制硬約束。葉靜等的研究也指出，編外人員的大量出現(xiàn)源于上級賦予地方的編制不足與實(shí)際治理壓力過大的矛盾（葉靜，2016）。編制的內(nèi)與外是重要的分層界限，而編內(nèi)人員也具有巨大的結(jié)構(gòu)差異。周雪光等以層級分流、官吏分流來描繪政府組織人員的分層網(wǎng)絡(luò)（周雪光，2016；周雪光等，2018）。以歷史比較和數(shù)據(jù)分析為依據(jù)，周雪光的研究呈現(xiàn)了官員分層的總體圖景。權(quán)力層級和晉升機(jī)會構(gòu)成人員分層邏輯，少部分組織成員得以快速流動(dòng)與晉升，而大部分公務(wù)員只能停留于同一層級。前者是政府組織中“官”的身份，承擔(dān)政府體系的政治治理邏輯；而后者是“吏”，承擔(dān)政府組織中事務(wù)運(yùn)行的責(zé)任。官員分層的研究顯示，雖然當(dāng)前的政府系統(tǒng)并沒有像明清時(shí)期那樣有明確的官吏身份差異（瞿同祖，2011），但政府網(wǎng)絡(luò)中也產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性分層。與分層研究相關(guān)，人員的流動(dòng)與晉升也成為重要的研究議題。因?yàn)閷蛹壏至?，不同層級的官員都有較為明確的晉升“天花板”，縱向流動(dòng)的稀缺導(dǎo)致了橫向流動(dòng)的頻繁（陳家建、趙陽，2020）。

第二個(gè)議題是官員網(wǎng)絡(luò)中的社會互動(dòng)。在社會學(xué)的視野中，政府人員具有“組織人”與“社會人”的雙重角色，組織運(yùn)行與社會互動(dòng)相互嵌入。因此，一些研究者著重關(guān)注政府官員的社會互動(dòng)行為。在縣域治理的研究中，學(xué)者們注意到，縣域是一個(gè)社會互動(dòng)密集的場域，官員之間存在宗族、姻親、同鄉(xiāng)等各種關(guān)系，也會在工作時(shí)間以外通過聚會、娛樂等方式建立多重交往（馮軍旗，2010）。縣域中的政府體系本來是一個(gè)工作場域，但同時(shí)衍生出了生活場域。在官員的社會交往中，飯局與酒局頗具關(guān)注度，也引發(fā)學(xué)者的深入研究。比如，嚴(yán)霞、王寧（2013）以功能主義的框架分析公款飯局何以盛行，認(rèn)為這是一種隱性的非正式制度，人情滲透到科層當(dāng)中并成為一種“組織文化”。強(qiáng)舸的論文專門解讀官員為什么酒局多，其結(jié)論是喝酒作為一種政府組織內(nèi)低成本的信號發(fā)送機(jī)制，意圖在有限的正式組織過程外拓展資源（強(qiáng)舸，2019）。有關(guān)社會互動(dòng)的研究深化了對政府體系真實(shí)生態(tài)的理解，看到了組織人員網(wǎng)絡(luò)的多維度構(gòu)成，這是社會學(xué)獨(dú)特的研究貢獻(xiàn)。

第三個(gè)議題是社會網(wǎng)絡(luò)與政府行為。社會學(xué)不只研究組織中的人員網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)也重在考察網(wǎng)絡(luò)化的人員結(jié)構(gòu)對政府行為及地方治理的影響，從而將微觀的個(gè)體行動(dòng)邏輯與宏觀的治理機(jī)制聯(lián)系起來?！敖M織人”與“社會人”的雙重屬性，決定了解釋政府行動(dòng)邏輯不能只有制度結(jié)構(gòu)的因素，還需要考量社會關(guān)系（周飛舟，2019）。劉明興等（2013）以地方政府的非正式權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋浙江省各市縣經(jīng)濟(jì)政策的歷史差異。本地干部與上級政治精英疏遠(yuǎn)，但與地方社會聯(lián)系緊密，這激勵(lì)他們保護(hù)產(chǎn)權(quán)和地方市場，從而讓浙江的民營企業(yè)在改革開放時(shí)期快速發(fā)展。其他的基層政府研究也有相似的觀點(diǎn)。比如，在“科級天花板”的結(jié)構(gòu)限制下，縣域官員的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)高度本地化，這導(dǎo)致大量的正式工作需要借助社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來推進(jìn)（吳毅，2018；陳家建、趙陽，2020）。

總之，在社會學(xué)看來，政府人員并非“官僚制”理論所斷言的非人格化角色（Merton，1968），而是將社會性帶入政府組織運(yùn)行。而且，組織關(guān)系與社會關(guān)系相生相成，大量的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是在組織結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生，并且在生成后進(jìn)一步影響組織行為。在某些學(xué)科理論看來，社會性是研究科層人員的“殘差”(residuals)，是需要排除的解釋要素。例如，泰勒的經(jīng)典理論就認(rèn)為，組織的效率化就是不斷“擠出”社會關(guān)系，只留下規(guī)章制度(泰勒，2021)。但社會學(xué)在基本理論假設(shè)層面持有不同觀點(diǎn)：（1）社會性并不能被排除在組織運(yùn)行之外；（2）實(shí)際的組織運(yùn)行過程就是非正式的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與正式的制度規(guī)則相互融合的過程；（3）在某些情境下，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是組織有效運(yùn)行的必要條件。當(dāng)然，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮作用的條件與組織運(yùn)行情境密切相關(guān)，不同層級、不同地方環(huán)境使其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行具有不同特征，這種差異性正是需要深入研究的問題。

（三）財(cái)政過程

除了結(jié)構(gòu)、人員以外，影響組織運(yùn)行最重要的因素是經(jīng)濟(jì)（財(cái)政）資源。社會學(xué)對財(cái)政的理解有兩方面的獨(dú)特性：一是在制度規(guī)則層面以外關(guān)注實(shí)踐中財(cái)政技術(shù)的復(fù)雜性，從中理解政府行動(dòng)邏輯；二是超越財(cái)政的經(jīng)濟(jì)屬性，從財(cái)政中去看政府的組織過程與治理能力。財(cái)政技術(shù)、財(cái)政結(jié)構(gòu)/過程、項(xiàng)目制是社會學(xué)研究財(cái)政成果最突出的三個(gè)主題。

第一，通過運(yùn)用社會學(xué)的微觀過程分析，基層政府的財(cái)政技術(shù)得以呈現(xiàn)。制度層面以外的財(cái)政技術(shù)在政府實(shí)踐中廣泛存在，對這些多樣的、復(fù)雜的財(cái)政技術(shù)予以探究是社會學(xué)研究財(cái)政的貢獻(xiàn)。比如，周雪光（2005）提出“逆向軟預(yù)算約束”的概念來分析地方政府的財(cái)政技術(shù)。較大的權(quán)力空間給政府提供了汲取轄區(qū)內(nèi)下級政府、企事業(yè)單位資源的能力，使之突破預(yù)算限制，形成一種制度體系以外的“事實(shí)財(cái)政”。這種超越制度體系的財(cái)政視角在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的研究中得到廣泛運(yùn)用。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府有明確的財(cái)政管理體系，但其實(shí)際財(cái)政狀況取決于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的運(yùn)作。要錢、借錢、欠債、買稅等多種手段成為支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的常態(tài)邏輯，而其成效高低又與領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的資源和能力有關(guān)（歐陽靜，2011；吳毅，2018）。同樣，城市政府的財(cái)政也有其復(fù)雜性。黃曉春、周黎安（2017）研究街道政府購買社會服務(wù)的過程，提出“行政借道社會”的解釋邏輯。城市基層政府將公共服務(wù)大力外包給社會組織，其背后的動(dòng)機(jī)是讓資金在政府組織外運(yùn)行，從而增強(qiáng)財(cái)政使用的靈活性。這些研究表明基層政府并非制度的被動(dòng)執(zhí)行者，而是在財(cái)政體系中具有靈活應(yīng)對的能力。

第二，通過財(cái)政結(jié)構(gòu)與過程的研究，社會學(xué)嘗試揭示政府的治理能力與內(nèi)在組織過程。在《以利為利：財(cái)政關(guān)系與地方政府行為》一書中，周飛舟通過對新中國財(cái)政史的研究揭示了財(cái)政體系與政府行為的關(guān)系。在周飛舟的研究中，財(cái)政過程是國家與社會、中央與地方、東部與中西部等多重關(guān)系的綜合展現(xiàn)，透過財(cái)政看到的不只是資金流動(dòng)，而是一個(gè)社會的總體互動(dòng)（周飛舟，2012b）。因此，財(cái)政的調(diào)整往往是對多重關(guān)系失衡的應(yīng)對，而新的財(cái)政體系又形塑出新的關(guān)系形態(tài)。比如，張閆龍（2006）對地方財(cái)政體系變革過程的研究發(fā)現(xiàn)，包干制激發(fā)了地方各層級政府的主體意識，形成了地方政府合作主義的獨(dú)特政企關(guān)系。在教育經(jīng)費(fèi)的研究中，周飛舟（2012a）揭示出財(cái)政結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶來治理關(guān)系的變動(dòng)，鄉(xiāng)村教育變成國家任務(wù)，從而與地方脫嵌。財(cái)政關(guān)系還主導(dǎo)著土地開發(fā)、城市化、地方金融等一系列地方政府行為。比如，分稅制的權(quán)利關(guān)系讓地方政府依賴土地收益，催生了土地財(cái)政和過度城市化模式（周飛舟，2006；孫秀林、周飛舟，2013）；以平臺公司為紐帶，土地、財(cái)政、金融三位一體也成為縣域治理的總體邏輯（折曉葉，2014）。同時(shí)，有研究透過財(cái)政結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)演變來理解地方政府的治理能力，指出財(cái)政自給率、財(cái)政收入結(jié)構(gòu)決定了政府治理導(dǎo)向（焦長權(quán)，2020；焦長權(quán)、王偉進(jìn)，2023）。

第三，在財(cái)政與項(xiàng)目制研究領(lǐng)域，社會學(xué)作出了突出貢獻(xiàn)。項(xiàng)目制在稅費(fèi)改革之后開始快速推行，繼而引發(fā)了國家與社會各層面的變化。因?yàn)閷ι鐣馁N近觀察，社會學(xué)對這樣一種變動(dòng)的敏銳度最高。折曉葉、陳嬰嬰、渠敬東等學(xué)者較早看到，項(xiàng)目制根植于“新雙軌制”，意在突破科層體系、重塑央地關(guān)系、限制市場發(fā)展的分化效應(yīng)，正在發(fā)展為一種新的中國特色治理模式（折曉葉、陳嬰嬰，2011；渠敬東，2012）?？梢哉f，社會學(xué)對項(xiàng)目制的觀察一開始就具有了很深刻的理論洞見。與此同時(shí)，大量的經(jīng)驗(yàn)案例不斷產(chǎn)生，以各類案例為切入點(diǎn)，學(xué)界累積了對項(xiàng)目制度體系的理解。社會學(xué)對項(xiàng)目制的研究已經(jīng)形成了一套完整的議題建構(gòu)，對項(xiàng)目制的歷史（渠敬東，2012；焦長權(quán)，2019）、項(xiàng)目制的運(yùn)作機(jī)制（折曉葉、陳嬰嬰，2011；狄金華，2015b）、項(xiàng)目制的類型（周雪光，2015）、項(xiàng)目制與政府運(yùn)行（周飛舟，2012a；陳家建，2013；付偉、焦長權(quán)，2015）、項(xiàng)目制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展（史普原，2019）、項(xiàng)目制與基層治理（李祖佩，2016）、項(xiàng)目制的成效（陳家建、鞏閱瑄，2021）等多個(gè)議題都有較為充分的討論。通過項(xiàng)目制的研究，社會學(xué)在一定程度上完成了對中國“復(fù)雜社會”的理解。因?yàn)橐皂?xiàng)目作為線索呈現(xiàn)了從中央到地方、從國家到社會的整套治理體系，理解了項(xiàng)目制就在一定程度上理解了當(dāng)代國家治理邏輯，看到了國家如何調(diào)動(dòng)地方、如何嵌入基層、如何形塑社會以及如何調(diào)控市場。

（四）組織技術(shù)

除了結(jié)構(gòu)、人員、財(cái)政外，組織技術(shù)也是影響政府運(yùn)行的要素，故也是社會學(xué)長期的研究關(guān)注點(diǎn)。對政府組織技術(shù)的研究在三個(gè)維度展開：信息技術(shù)、管理技術(shù)、治理技術(shù)。信息技術(shù)是指政府組織運(yùn)行的信息溝通，管理技術(shù)是指政府組織系統(tǒng)內(nèi)的激勵(lì)與控制，治理技術(shù)是指政府與社會之間的互動(dòng)策略。這三個(gè)方面的研究都貫穿著社會學(xué)視角，展現(xiàn)出更真實(shí)的組織過程。

首先，信息的溝通是組織運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是組織研究的重要議題。社會學(xué)對政府組織當(dāng)中的信息技術(shù)已經(jīng)有較為豐富的研究，其核心視角在于理解信息技術(shù)與政府組織的互構(gòu)關(guān)系（邱澤奇，2017；黃曉春，2018）。黃曉春（2010）對上海一門式政務(wù)服務(wù)平臺的研究發(fā)現(xiàn)，新的信息技術(shù)在引入龐大的科層系統(tǒng)之后將會被原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)分割重組，信息技術(shù)的運(yùn)行邏輯受制于科層組織的結(jié)構(gòu)。這樣的發(fā)現(xiàn)廣泛存在于信息平臺、電子政務(wù)等研究中（張茂元等，2021）。在社會學(xué)看來，數(shù)字化并不僅僅是一種信息管理技術(shù)的變革，而且具有建構(gòu)一套新的國家治理技術(shù)的深刻意義，其核心是將治理對象變得更加標(biāo)準(zhǔn)化，成為可編碼的數(shù)字信息，從而消除上下之間的信息不對稱，讓中央化的治理能力更為凸顯（杜月，2017；彭亞平，2020）。當(dāng)然，許多研究者也觀察到，在信息數(shù)字化的過程中充滿了各種張力，數(shù)字懸浮于基層社會，且?guī)碚邎?zhí)行的僵化（王雨磊，2016；彭亞平，2018）。這些研究讓我們看到當(dāng)今流行的新技術(shù)帶來的多重博弈與治理風(fēng)險(xiǎn)。

其次，社會學(xué)對管理技術(shù)有著大量研究。在傳統(tǒng)理論中，政府作為理性化的組織，其內(nèi)部管理技術(shù)具有制度化、專業(yè)化、層級化特征（Weber，1952）。在近年來的發(fā)展中，社會學(xué)逐步解構(gòu)了政府組織內(nèi)部的黑箱，開始分析真實(shí)的管理過程（周雪光、趙偉，2009）。王漢生、王一鴿（2009）對目標(biāo)管理責(zé)任制的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府實(shí)際的管理技術(shù)存在多維度取向，清晰與模糊、嚴(yán)格與靈活可以并用。例如，在信訪、招商引資、環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域都存在承包制、包干制等非科層化的管理方式（周雪光、練宏，2011；田先紅，2012）。在社會學(xué)看來，組織管理不只是自上而下的命令，更是上下級之間的“合作”，所以管理技術(shù)要充分考慮到下級的合作意愿和能力，而不只是單純的發(fā)號施令。練宏（2016）對政府工作排名的研究注意到大多數(shù)時(shí)候政府內(nèi)部的管理都是弱激勵(lì)。強(qiáng)激勵(lì)雖然有更強(qiáng)大的管理能力，但過大的壓力破壞了下級政府的合作意愿，反而降低了運(yùn)行效能。社會學(xué)對政府內(nèi)部檢查考核的研究從另一個(gè)側(cè)面發(fā)現(xiàn)，政府的組織管理要給下級留有自主空間，下級才有配合上級管理的動(dòng)力與能力（艾云，2011）。

第三，在組織的外部治理技術(shù)研究層面，社會學(xué)也有著豐富的發(fā)現(xiàn)。政府如何面對民眾？政府如何治理市場與社會？這些基本問題啟發(fā)了對治理技術(shù)的探討。社會學(xué)對治理技術(shù)的分析帶入了政治、制度、民情等多重因素。應(yīng)星在大河移民上訪的過程—事件研究中揭示了地方政府豐富多樣的治理技術(shù)。拔釘子、開口子、揭蓋子等都是地方政府在應(yīng)對信訪過程中發(fā)展出的策略（應(yīng)星、晉軍，2007）。不同的基層治理情境會衍生出不同的治理技術(shù)，這被形象地概括為“一把鑰匙開一把鎖”。與此相似，吳毅（2018）所看到的“小鎮(zhèn)喧囂”充斥著“擂”“媒”“拖”“蠻”的治理技術(shù)，每一種技術(shù)的發(fā)揮都難以被正式的制度所規(guī)定，必須有賴于基層官員對治理情境的把握和發(fā)揮。所以，基層治理實(shí)際上是政府與民眾微妙的互動(dòng)，治理技術(shù)的地方嵌入性極強(qiáng)，這與科層制的邏輯具有很大的差異。應(yīng)對方式的去專業(yè)性也是治理技術(shù)的重要特征。例如，在鄉(xiāng)村治理中，連帶式制衡是基層政府常用的方式。所謂連帶是指多領(lǐng)域的問題綜合處理，例如拆遷的問題可能是通過就業(yè)或社保來解決，并不拘泥于政策限制（陳鋒，2012）。

總之，組織技術(shù)的研究讓社會學(xué)能夠更具體且深入地透視政府運(yùn)行的微觀過程。從社會學(xué)的視角看來，組織技術(shù)并不只是理性化、制度化的機(jī)制，而是融入了情境性與權(quán)宜性，嵌入在政府與社會的關(guān)系格局中。這些研究直面真實(shí)的治理過程，對政府的描摹復(fù)雜多樣。同時(shí)，這些組織技術(shù)的研究不僅具有微觀層面的意義，也為理解宏觀問題提供了解釋框架。伴隨著中國改革開放的進(jìn)程，社會科學(xué)界提出了一個(gè)經(jīng)典的學(xué)術(shù)問題：在制度框架模糊、治理能力偏弱的格局下，中國政府如何能創(chuàng)造發(fā)展奇跡（張軍、周黎安，2008）？經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)提供了若干宏觀解釋（鄭永年、黃彥杰，2021），雖然具有啟發(fā)意義，但很多理論可能是功能主義的事后解釋。社會學(xué)對中國政府組織技術(shù)的細(xì)致研究則提供了一種回到真實(shí)過程的解釋思路。在社會學(xué)的研究看來，能夠突破既有制度框架的約束，根據(jù)地方治理情境調(diào)適更有效的內(nèi)部管理體系以及外部治理技術(shù)，是地方治理有效性的重要保證（王漢生等，2011）。從宏觀結(jié)構(gòu)來看，改革開放進(jìn)程中地方政府的正式治理資源似乎非常不足；但從微觀過程來看，多樣化的組織技術(shù)搭建了因地制宜的有效治理空間。雖然組織技術(shù)的多樣性也帶來了一些問題，但在此過程中，地方政府、市場、社會具有多元能動(dòng)性，使得改革開放具有了演進(jìn)的條件（渠敬東等，2009）。

（五）組織機(jī)制

對政府開展研究不僅要分析各類要素，還要能夠理解要素之間是如何運(yùn)轉(zhuǎn)起來的。因此，組織機(jī)制也是政府研究的焦點(diǎn)問題（周雪光、練宏，2012）。社會學(xué)在這方面開展了大量的研究工作，有兩個(gè)較為突出的理論發(fā)現(xiàn)：運(yùn)動(dòng)式治理和情境化權(quán)力。

韋伯的支配社會學(xué)奠定了科層制研究的整體格局。韋伯對科層制形式特征的分析啟發(fā)了管理學(xué)中的理性主義范式（馬奇、西蒙，2021）。但社會學(xué)更重視的是支配社會學(xué)所開創(chuàng)的權(quán)威研究視角，關(guān)注組織運(yùn)行機(jī)制與社會民情之間的關(guān)系。社會學(xué)對中國政府的研究實(shí)際上也帶入了對中國社會的理解，凸顯了政府與社會互動(dòng)過程的獨(dú)特性。運(yùn)動(dòng)式治理的分析就是其中最為突出的學(xué)術(shù)現(xiàn)象?；趯f伯“元理論”的解讀和重構(gòu)，周雪光、趙鼎新提出中國治理體系的合法性基礎(chǔ)以績效合法性為主。在績效合法性的導(dǎo)向下，卡里斯瑪權(quán)威具有重要的意義，魅力具體化為超凡的治理績效（周雪光，2013；趙鼎新，2016）?？ɡ锼宫敊?quán)威超越形式理性，所以大量運(yùn)動(dòng)式治理的開展并不是對政府組織原則的違背，而恰恰是治理體系的內(nèi)在需要。根據(jù)運(yùn)動(dòng)式治理的內(nèi)在維度，學(xué)者們也建構(gòu)了運(yùn)動(dòng)式治理的類型學(xué)，從宏觀的政治運(yùn)動(dòng)到微觀的治理動(dòng)員，揭示出在中國的政府運(yùn)行中，“運(yùn)動(dòng)”是一套涵蓋各個(gè)維度的極為普遍的組織機(jī)制（馮仕政，2011；周雪光，2012）。對運(yùn)動(dòng)式治理動(dòng)員技術(shù)的研究也是社會學(xué)分析的重點(diǎn)。政治動(dòng)員、督查機(jī)制、高壓問責(zé)成為運(yùn)動(dòng)發(fā)起的典型特征，而在運(yùn)動(dòng)式治理下，打破部門邊界、統(tǒng)籌行政資源成為常見的組織技術(shù)（狄金華，2010；艾云，2011；歐陽靜，2011）。運(yùn)動(dòng)式治理雖然短期成效顯著，但運(yùn)動(dòng)消解了制度建構(gòu)，帶來組織運(yùn)行的長期成本。從支配社會學(xué)的角度分析，基于績效合法性機(jī)制的運(yùn)動(dòng)式治理必然面臨常規(guī)化轉(zhuǎn)型的問題，這種轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)可能是政府運(yùn)行的困境（周雪光，2013）?？梢钥吹?，運(yùn)動(dòng)式治理的研究根植于社會學(xué)學(xué)術(shù)傳統(tǒng)的研究議題，既在理論層面延續(xù)了韋伯理論的分析邏輯，同時(shí)也在經(jīng)驗(yàn)層面直面中國政府的運(yùn)行實(shí)踐，是認(rèn)識中國政府組織運(yùn)行機(jī)制的重要概念。

情境性分析是社會學(xué)的方法論核心之一，也是研究政府組織機(jī)制的重要視角。以符號互動(dòng)論為代表，在微觀分析中，情境性的帶入讓社會學(xué)能夠更真實(shí)地理解個(gè)體的行動(dòng)。托馬斯（William Isaac Thomas）、布魯默（Herbert Blumer）、戈夫曼（Erving Goffman）、加芬克爾（Harold Garfinkel）等經(jīng)典理論家發(fā)展了解釋微觀互動(dòng)機(jī)制的系列理論，都聚焦于行動(dòng)者對環(huán)境和符號的具體闡釋，從而將情境性帶入社會互動(dòng)的分析核心（柯林斯，2014）。其他學(xué)科較多采用制度結(jié)構(gòu)視角分析政府的組織機(jī)制，但社會學(xué)的研究態(tài)度有所不同。許多社會學(xué)研究者跳出制度結(jié)構(gòu)的窠臼，將情境性用于理解政府行為，產(chǎn)生了若干經(jīng)典發(fā)現(xiàn)。孫立平、郭于華（2000）在研究基層干部催糧收款時(shí)，見證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部放低姿態(tài)以鄉(xiāng)土情理“逼迫”村民繳納賦稅的情境。在這一過程中，正式的制度結(jié)構(gòu)只是背景，真正主導(dǎo)政府與村民互動(dòng)的是“情境建構(gòu)”，雙方綜合運(yùn)行“情、理、法”來形塑自己行動(dòng)的合理性。與此相似，應(yīng)星、晉軍（2007）的研究也凸顯出同樣的邏輯。在上訪事件的“官民互動(dòng)”中，基層政府的治理術(shù)不在于科層化的制度邏輯，而在具體情境中拿捏情、理、法的運(yùn)用。趙陽（2021）將信訪治理當(dāng)中的行為博弈概括為“制造形象”，認(rèn)為政府的行動(dòng)方式與戈夫曼筆下的社會“演員”頗為相通。不僅是信訪領(lǐng)域，在整個(gè)基層行政中，情境化的治理技術(shù)都是基層政府有效運(yùn)行的核心，政府運(yùn)行都嵌入在具體場景中（狄金華，2015a）。這些研究之所以會引起學(xué)界的廣泛關(guān)注，不僅是因?yàn)楣适掠腥?，更重要的是因?yàn)檎宫F(xiàn)出了政府特別是基層政府的真實(shí)過程。社會學(xué)并不否認(rèn)制度結(jié)構(gòu)在政府運(yùn)行中的重要性（張靜，2021），但認(rèn)為制度結(jié)構(gòu)需要嵌入到具體情境中發(fā)揮作用，而情境性又存在于行動(dòng)者的過程建構(gòu)中（鄧燕華，2019）。這些研究讓我們感受到社會學(xué)理論的生命力，即情境建構(gòu)不僅能夠用于解釋微觀層面的個(gè)體互動(dòng)，也能夠用于分析宏觀層面的組織行為。在對政府的研究過程中，社會學(xué)也在打通學(xué)科自身的理論壁壘，結(jié)構(gòu)與行動(dòng)、宏觀與微觀融合交匯，并在經(jīng)驗(yàn)分析中產(chǎn)生新的理論洞見。

三、社會學(xué)的學(xué)科傳統(tǒng)及其對政府研究的貢獻(xiàn)

回顧了近年來社會學(xué)開展的政府研究之后，本文可以嘗試回答開篇所提到的學(xué)科之問——社會學(xué)對政府研究有何獨(dú)特的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)？回答這個(gè)問題實(shí)際上是在理解社會學(xué)的學(xué)術(shù)傳承如何轉(zhuǎn)化為當(dāng)代研究。

概括而言，社會學(xué)對政府研究有三個(gè)維度的貢獻(xiàn)：總體性分析、社會性分析以及情境性分析?？傮w性分析是指將政府帶入多重要素互動(dòng)關(guān)系之中的總體性理解，討論政府與經(jīng)濟(jì)社會的互構(gòu)關(guān)系，將政府研究作為理解現(xiàn)代社會的一條主線。社會性分析是指將社會要素作為分析政府運(yùn)行邏輯的解釋變量，考察社會性對于政府組織及其治理邏輯的重要意義。情境性分析是在微觀互動(dòng)層面研究政府過程，理解政府組織的主觀意向與行動(dòng)策略。這三方面的分析維度都與社會學(xué)的學(xué)科傳承密切相關(guān)。

（一）總體性分析：從政府理解當(dāng)代社會

在社會學(xué)創(chuàng)建初期，孔德所提出的“Sociologie”（社會學(xué)）概念并不是后來的專門化社會科學(xué)分支，而是借助科學(xué)方法對人類社會的綜合研究。在涂爾干、韋伯的經(jīng)典社會學(xué)中，這樣一種綜合社會研究的理念仍然是其學(xué)術(shù)主旨。經(jīng)典時(shí)代的社會學(xué)家之所以采取這樣一種研究導(dǎo)向，恰恰因?yàn)樗麄冋J(rèn)為這才是對社會最切實(shí)的研究理路。如果只是將社會作為專門的研究對象加以分解，看似科學(xué)，實(shí)則脫離社會本真狀態(tài)。所以在韋伯的諸多重要研究中，都可以看到作為研究對象的社會不是一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體領(lǐng)域，而是呈現(xiàn)于綜合性的社會關(guān)系之中（蘇國勛，2016）。比如，韋伯討論科層制是將其作為現(xiàn)代性的內(nèi)在維度予以分析，無論是軍隊(duì)、公司、政府還是教會，都按照理性化的理念建構(gòu)互動(dòng)規(guī)則，這種演變的背后是貨幣、法律、城市化等一系列支撐條件（韋伯，2010）。如果只局限于某一具體專業(yè)，那對科層制這樣一種現(xiàn)代社會的總體性現(xiàn)象便難以理解和把握?？傊?，在古典時(shí)期，社會學(xué)的研究都是對多重要素互動(dòng)關(guān)系的綜合理解，沒有這種總體性的視野，就沒有經(jīng)典社會學(xué)。

因?yàn)檎钱?dāng)代社會的關(guān)鍵領(lǐng)域，所以對政府的理解就是對當(dāng)代國家社會整體邏輯的把握。正是這種綜合分析的宏觀視野讓社會學(xué)為政府研究做出了獨(dú)特貢獻(xiàn)。在社會學(xué)的視野中，國家與社會的關(guān)系形成了治理格局，而治理格局又形塑了政府運(yùn)行體系。政府并非只是一種標(biāo)準(zhǔn)的科層系統(tǒng)，而是帶入了中國社會的特征，并在后者的形塑下構(gòu)建起來。有兩個(gè)學(xué)術(shù)理論是這個(gè)研究視野的代表：（1）總體性支配與技術(shù)性治理。這是描述和解釋當(dāng)代國家治理變遷的重要理論概念，也被其他學(xué)科廣泛借用（渠敬東等，2009）?？傮w性支配是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的全能型國家治理方式，是政府組織直接管理經(jīng)濟(jì)社會全領(lǐng)域。在總體性支配中，政府體系是中國社會公共生活的核心，一切公共關(guān)系都依托政府組織開展。改革開放后的一系列變革在總體支配中催生出技術(shù)治理。技術(shù)治理是指管理過程的指標(biāo)化、規(guī)則化、精細(xì)化。技術(shù)治理呈現(xiàn)于多個(gè)領(lǐng)域中，財(cái)政體系、科層運(yùn)行、市場管理等都在不斷復(fù)雜化。但值得注意的是，在社會學(xué)看來，技術(shù)治理本身不意味著技術(shù)規(guī)則的完全自主性，規(guī)則技術(shù)的設(shè)定與應(yīng)用仍然取決于權(quán)威結(jié)構(gòu)，總體性支配并未消解，而是以技術(shù)的方式深入到國家社會運(yùn)行的細(xì)節(jié)中。例如，財(cái)政項(xiàng)目制、目標(biāo)管理責(zé)任制等研究都在解析總體性支配如何融合于技術(shù)治理當(dāng)中。（2）權(quán)威體制與有效治理。該理論討論了中國社會與政府的根本關(guān)系。權(quán)威體制是指大一統(tǒng)國家需要政體結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一性；有效治理是指中國地域廣大，社會差異明顯，所以地方需要靈活性才能因地制宜（周雪光，2011；曹正漢，2011）。這兩者的張力難以從根本上消解，所以出現(xiàn)了動(dòng)態(tài)治理、禮儀教化、運(yùn)動(dòng)式治理等獨(dú)特的政府組織運(yùn)行特征。沿著這一分析維度，“黃宗羲悖論”、官吏分流、家族制與科層制等諸多重要問題也得以解釋（周雪光，2017）。在這樣的研究視野中，政府是社會的一個(gè)呈現(xiàn)維度，政府的組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制不是科層系統(tǒng)內(nèi)部的問題，而是取決于國家與社會的關(guān)系形態(tài)。這是一種古典社會學(xué)風(fēng)格的研究方式，其學(xué)術(shù)主旨不只是對政府的描繪，而是以政府作為關(guān)鍵線索來理解當(dāng)代社會總體。

（二）社會性分析：將“社會”作為政府的解釋要素

將社會帶入分析是社會學(xué)特有的研究邏輯。什么是社會性分析？就是超越制度結(jié)構(gòu)的范式，看到“社會性互動(dòng)”內(nèi)生于政府組織當(dāng)中，對科層體系具有基礎(chǔ)性建構(gòu)作用，而且影響其公共治理行為。

社會性分析源自涂爾干奠定的學(xué)科基礎(chǔ)，是將社會作為原生性的解釋要素來分析其他領(lǐng)域。在其他理論家看來，社會是次生領(lǐng)域，被政治、經(jīng)濟(jì)、法律等“硬結(jié)構(gòu)”所形塑。在這樣一種思想之下，社會學(xué)喪失了作為學(xué)科的意義，因?yàn)樯鐣皇潜唤忉尩淖兞?，通過延伸政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)的研究就能夠完成對社會的分析。涂爾干的思想澄清了這種解釋邏輯的錯(cuò)誤性，非常清晰地闡明社會才具有原發(fā)性意義，政治、經(jīng)濟(jì)、法律等因素是因社會互動(dòng)的方式而產(chǎn)生（涂爾干，2017）。因此，涂爾干作為社會學(xué)的開創(chuàng)者之一，把“社會”作為本原的分析要素，為社會學(xué)奠定了根本的邏輯框架。今天社會學(xué)的分析繁多，經(jīng)濟(jì)社會學(xué)、政治社會學(xué)、文化社會學(xué)等分支學(xué)科之所以能存在，其核心價(jià)值都是將“社會”作為解釋基礎(chǔ)。

“社會始終在政府中”是社會學(xué)開展政府研究的理念。這句話的意思并不是在存在論層面說政府包含社會，而是在方法論層面表明政府體系的運(yùn)行過程始終包含著社會運(yùn)行邏輯。這體現(xiàn)在三個(gè)方面：政府的組織體系具有社會基礎(chǔ)，組織關(guān)系與社會關(guān)系共存互構(gòu)，社會關(guān)系影響政府的治理行為。首先，政府的組織體系并不是標(biāo)準(zhǔn)的科層制，而是嵌入到不同的社會基礎(chǔ)當(dāng)中。對于傳統(tǒng)的中國官僚體系，韋伯的家產(chǎn)官僚制概念揭示了家族社會與科層結(jié)構(gòu)的融合（韋伯，2010）。近年來，周雪光的系列研究用家族制特征解釋中國官僚體系的獨(dú)特性，并看到這種獨(dú)特性一直延續(xù)至今。同時(shí)，不同地區(qū)的風(fēng)俗民情也讓政府組織，特別是基層政府具有不同的運(yùn)行邏輯和治理策略（王漢生、楊善華，2001；管兵，2019）。其次，在社會學(xué)的視野中，社會關(guān)系并不外在于組織關(guān)系，而是與組織關(guān)系共存互構(gòu)。任何組織當(dāng)中都存在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，而且大量的社會關(guān)系正是由組織的正式制度體系衍生而來，制度越嚴(yán)密，社會關(guān)系成分可能越重。而且，很多情形下，科層組織的有效運(yùn)行必須要依賴組織內(nèi)的社會關(guān)系。社會學(xué)對政府官員晉升、社會網(wǎng)絡(luò)、治理邏輯的研究都呈現(xiàn)了社會關(guān)系在政府組織中的內(nèi)生性地位（周飛舟，2009）。第三個(gè)方面，社會關(guān)系不僅影響政府體系的內(nèi)部運(yùn)作邏輯，也影響其對外治理行為。政府組織內(nèi)生的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)特征決定著變通、選擇性執(zhí)行、波動(dòng)式執(zhí)行等差異性極大的政府治理行為。

可以看到，基于涂爾干開創(chuàng)的學(xué)術(shù)思想，社會學(xué)將“社會”作為研究政府的基礎(chǔ)要素，將“社會”融入到政府組織內(nèi)部來解釋政府的組織體系與運(yùn)行邏輯。這樣一種方法論使得社會學(xué)與其他學(xué)科在研究框架方面存在差異，也讓社會學(xué)對政府有更復(fù)雜、更多維的認(rèn)知。

（三）情境性分析——理解政府的微觀互動(dòng)機(jī)制

在微觀機(jī)制分析層面，社會學(xué)也開啟了政府研究的新分析維度。這方面的研究貢獻(xiàn)是傳承理解社會學(xué)的學(xué)科導(dǎo)向，從情境分析的維度來探討政府的微觀運(yùn)行邏輯。韋伯在討論社會學(xué)的方法論時(shí)，一個(gè)非常重要的思想主張便是理解行動(dòng)者。所謂理解行動(dòng)者，是指要回到行動(dòng)者所處的主客觀情境去分析其行為動(dòng)機(jī)及其結(jié)果（韋伯，2019：118-143）。在社會學(xué)后續(xù)的發(fā)展中，理解行動(dòng)者始終是學(xué)科價(jià)值導(dǎo)向與方法體系的核心。雖然在社會學(xué)的范式中，不乏純粹的結(jié)構(gòu)分析，但主觀意向性對社會行動(dòng)的構(gòu)成始終是社會學(xué)必須面對的元理論問題。韋伯之后，符號互動(dòng)論、常人方法學(xué)、現(xiàn)象學(xué)社會學(xué)等對理解行動(dòng)者進(jìn)行了更細(xì)致的理論探討。在社會學(xué)的微觀研究看來，因?yàn)橹饔^意向性具有關(guān)鍵意義，所以社會行動(dòng)并非由結(jié)構(gòu)決定，而是先由行動(dòng)者進(jìn)行主觀闡釋，再由闡釋決定行動(dòng)。闡釋的過程具有情境性的特點(diǎn)，即行動(dòng)者會對當(dāng)下的情境賦予符號意義（默頓，2006）。所以，在理解社會學(xué)看來，結(jié)構(gòu)分析很重要，但也很機(jī)械，需要加入主觀闡釋的環(huán)節(jié)才能回到真實(shí)的社會行動(dòng)過程。

延續(xù)社會學(xué)理解行動(dòng)者的學(xué)科導(dǎo)向，社會學(xué)將情境性分析帶入政府研究，為組織過程、權(quán)力運(yùn)行、組織技術(shù)、政策執(zhí)行等議題開啟了新的研究維度。從理解社會學(xué)的角度來看，政府及其內(nèi)部的組成部門作為行動(dòng)主體，面臨復(fù)雜多元的行動(dòng)情境。與個(gè)體行動(dòng)者不同的是，政府組織所面臨的行動(dòng)情境是制度建構(gòu)的。但制度并不是一個(gè)整合的邏輯體系，而是充滿了內(nèi)在的張力。所以，政府組織也面臨多重復(fù)雜的環(huán)境，需要根據(jù)情境采用不同的行動(dòng)策略。征糧收款、小鎮(zhèn)喧囂、策略主義、大河移民上訪等經(jīng)典的社會學(xué)研究案例都揭示出基層政府并不僅僅是制度的執(zhí)行者，而是會根據(jù)地方社會的情境采用不同的行動(dòng)策略。比如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的研究中，學(xué)者們看到，面對自上而下的多重壓力，基層政府需要根據(jù)特定的情況自行考慮如何把握任務(wù)的輕重緩急，如何選擇任務(wù)完成的手段。因?yàn)楦鞯卣星Р钊f別的治理情境，所以這類研究呈現(xiàn)了豐富多樣的政府現(xiàn)象（Zhou et al., 2013）。在社會學(xué)的視野中，權(quán)力不僅體現(xiàn)在制度結(jié)構(gòu)中，還體現(xiàn)在實(shí)踐過程中，具有明顯的情境性特征，而情境性分析就需要在制度以外考慮地方情理、社會網(wǎng)絡(luò)這樣的多元要素。

總之，情境性分析作為社會學(xué)的特長，在政府研究中有著重要意義。在情境性的視野下，社會學(xué)能夠?qū)φ^程進(jìn)行更具體、真實(shí)的考察，呈現(xiàn)更多元的運(yùn)行邏輯，而不是停留在制度規(guī)定或宣傳話語上來認(rèn)識政府。而且，通過微觀過程的情境性分析，學(xué)界也拓展了對政府組織的宏觀理解，看到制度結(jié)構(gòu)的建構(gòu)與再生產(chǎn)過程。這樣一種經(jīng)驗(yàn)研究路徑也豐富著社會學(xué)的理論范式，將符號互動(dòng)論等微觀范式應(yīng)用到了宏觀組織研究中，讓學(xué)科經(jīng)典理論呈現(xiàn)出生命力。

四、余論：將社會學(xué)的視野帶入“主體領(lǐng)域”研究

如果是以特定對象來界定學(xué)科范圍，那政府不應(yīng)該是社會學(xué)的研究主題，因?yàn)檎⒎巧鐣?。但是，近年來的社會學(xué)，特別是中國社會學(xué)，對政府研究越來越重視，也不斷產(chǎn)生特有的研究貢獻(xiàn)。之所以會出現(xiàn)這樣的研究趨向，一方面與社會學(xué)的經(jīng)典傳統(tǒng)有關(guān)，另一方面也源于中國社會學(xué)的自我探索。

在社會學(xué)的經(jīng)典傳統(tǒng)中，研究社會總體是學(xué)科的大格局。對社會的總體性分析體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、宗教、法律這些主體領(lǐng)域的研究上。馬克思對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的研究、涂爾干對社會分工的研究、韋伯對支配關(guān)系的研究都是主體領(lǐng)域研究的代表。這些研究以其宏大的格局、總體性的視野形成了社會學(xué)的學(xué)科品味與理論范式。進(jìn)入20世紀(jì)中期以來，學(xué)術(shù)研究的“科學(xué)化浪潮”也沖擊著社會學(xué)的學(xué)科堅(jiān)守，專業(yè)化的合法性壓力導(dǎo)致社會學(xué)不斷肢解學(xué)科知識，分成了若干獨(dú)立的專業(yè)方向(羅斯，2019)。同時(shí)，在維持學(xué)術(shù)生存領(lǐng)地的壓力下，專業(yè)方向之間日益隔絕，不斷在理論、方法層面制造學(xué)術(shù)壁壘，以避免自身的研究領(lǐng)地被“入侵”。別的學(xué)科或許可以這樣，但社會學(xué)采用這樣一種生存方式就瓦解了學(xué)科本身的意義，也背離了古典時(shí)期建立的學(xué)術(shù)傳承?！笆Ｓ囝I(lǐng)域”“邊緣學(xué)科”就是這樣一種生存困境的最真實(shí)寫照。社會學(xué)尷尬地發(fā)現(xiàn)，能夠歸屬于社會學(xué)的獨(dú)立領(lǐng)域越來越少，而學(xué)科自身失去了古典時(shí)期的分析能力，又很難走出狹隘的壁壘。在20世紀(jì)70、80年代，困境倒逼社會學(xué)尋求變革，從古典時(shí)期的學(xué)科視野中尋求思想資源。所以在這一時(shí)期，一批以社會學(xué)為基礎(chǔ)的跨學(xué)科研究產(chǎn)生，將社會作為核心維度，去理解當(dāng)代經(jīng)濟(jì)、政治、金融、法律等領(lǐng)域的運(yùn)行邏輯，在新的學(xué)術(shù)格局中找回古典社會學(xué)對主體領(lǐng)域的分析能力。重回主體領(lǐng)域既是一種經(jīng)典社會學(xué)的學(xué)術(shù)傳承，也是新格局下的學(xué)科發(fā)展路徑。政府、經(jīng)濟(jì)、法律、金融直接影響國家社會運(yùn)行，是理解當(dāng)代社會的主體領(lǐng)域。社會學(xué)的政府研究就是在這樣一種學(xué)科脈絡(luò)下的研究趨向。公共組織的擴(kuò)張是現(xiàn)代性的重要表現(xiàn)（Wilson，1975），對公共組織的理解也是對現(xiàn)代社會的理解。在此意義上，政府不僅應(yīng)該是社會學(xué)的研究對象，而且應(yīng)該是最重要的研究對象之一。

對于中國社會學(xué)而言，主體領(lǐng)域的研究意義更為重要。理解中國政府的獨(dú)特性，需要看到中國社會的治理格局；而對政府組織的研究就是對中國社會特質(zhì)的一種重要呈現(xiàn)。在此意義上講，研究政府不是為了追求跨學(xué)科的時(shí)髦，或是占領(lǐng)“陣地”的學(xué)科生存策略，而是中國社會學(xué)的題中應(yīng)有之義。雖然對中國社會特征的界定存在許多爭議，但一個(gè)基本的共識是：中國社會并不像歐美那樣領(lǐng)域分明，而是存在政治、經(jīng)濟(jì)、社會諸方面的交融（周曉虹，2020）。因此，對中國社會的理解必然需要總體性的視野，才能夠?qū)ι鐣闹T方面加以綜合認(rèn)知?？傮w性視野的建立特別需要對社會主體領(lǐng)域進(jìn)行研究。因此，政府研究在中國社會學(xué)具有越來越重要的意義，這根源于學(xué)科探索，是在認(rèn)識中國社會的過程中形成的學(xué)術(shù)視野。

值得深思的是，社會學(xué)視野中的政府研究仍然存在多方面的學(xué)術(shù)問題。對主體領(lǐng)域開展研究拓展了學(xué)科的視野和研究能力，但是，作為一個(gè)公共議題，政府研究也是多學(xué)科競爭的研究場域，學(xué)科間的對話、協(xié)作、批判都必不可少。要證明和保持本學(xué)科對政府研究有獨(dú)特的貢獻(xiàn)并非易事，一方面需要借鑒學(xué)科傳承的思想視野，另一方面也需要拓展新的分析方法。既有的社會學(xué)政府研究大多是組織層面的分析，作為行動(dòng)者的個(gè)體的“人”還較少進(jìn)入到分析范式當(dāng)中。雖然大家都能意識到，“人”的因素在政府的實(shí)際運(yùn)行中非常重要，特別是占有關(guān)鍵崗位的官員，其個(gè)體特征、社會關(guān)系影響著組織邏輯，但這種日常的經(jīng)驗(yàn)感知并沒有轉(zhuǎn)化為學(xué)術(shù)層面的分析。社會學(xué)擅長對“人”的研究，制度理性、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、社會心態(tài)、價(jià)值情感等多維視角在社會學(xué)中都有體現(xiàn)，但政府研究從中借鑒應(yīng)用的視角還非常有限，也就是說，這個(gè)領(lǐng)域的研究與學(xué)科主體還存在較大的隔閡。如何發(fā)揮學(xué)科傳統(tǒng)，在組織與個(gè)體之間搭建有效分析橋梁，形成完整的學(xué)術(shù)邏輯，還需要大量的學(xué)術(shù)努力。