裁判要旨

行政機(jī)關(guān)以執(zhí)行“政策性行為”為由實(shí)施的強(qiáng)制拆除措施，不屬于行政訴訟受案范圍的排除情形。行政相對(duì)人認(rèn)為該行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)提起行政訴訟。人民法院在審查起訴條件時(shí)，不應(yīng)以行政行為涉及政策背景或相對(duì)人實(shí)體權(quán)益的合法性存疑為由，直接否定其訴權(quán)，而應(yīng)依法立案并進(jìn)行實(shí)體審理。

案例詳情

河南省高級(jí)人民法院

行政裁定書

（2025）豫行再38號(hào)

抗訴機(jī)關(guān)：河南省人民檢察院。

申訴人（一審原告、二審上訴人)某養(yǎng)殖場(chǎng)。

經(jīng)營(yíng)者安某軍。

被申訴人（一審被告、二審被上訴人)舞陽(yáng)縣北舞渡鎮(zhèn)人民政府，住所地河南省舞陽(yáng)縣北舞渡鎮(zhèn)中山街北段。

法定代表人：王某峰。

委托代理人付士杰，河南華表律師事務(wù)所律師。

申訴人某養(yǎng)殖場(chǎng)因與被申訴人舞陽(yáng)縣北舞渡鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱北舞渡鎮(zhèn)政府）強(qiáng)制拆除設(shè)施一案，不服河南省漯河市中級(jí)人民法院（2022）豫11行終87號(hào)行政裁定，向檢察機(jī)關(guān)申訴，河南省人民檢察院于2025年6月24日以豫檢行再監(jiān)〔2025〕1號(hào)行政抗訴書向本院提起抗訴，本院于2025年7月24日作出（2025）豫行抗10號(hào)行政裁定，提審本案。本院依法組成合議庭，于2025年9月4日公開開庭審理了本案。申訴人某養(yǎng)殖場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者安某軍到庭參加訴訟，被申訴人北舞渡鎮(zhèn)政府經(jīng)本院依法傳票傳喚未到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

某養(yǎng)殖場(chǎng)向河南省舞陽(yáng)縣人民法院（以下簡(jiǎn)稱一審法院）起訴請(qǐng)求：確認(rèn)北舞渡鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除某養(yǎng)殖場(chǎng)養(yǎng)鴨棚的行為違法，并負(fù)擔(dān)本案訴訟費(fèi)用。

一審法院查明，2021年4月28日，北舞渡鎮(zhèn)政府向某養(yǎng)殖場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者安某軍下發(fā)了《責(zé)令限期拆除通知書》，告知某養(yǎng)殖場(chǎng)未經(jīng)批準(zhǔn)，在位于北舞渡鎮(zhèn)某村北基本農(nóng)田內(nèi)建設(shè)養(yǎng)鴨棚，違反了《中華人民共和國(guó)土地管理法》的有關(guān)法律規(guī)定，其違法行為被國(guó)家土地衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)，圖斑顯示占用土地為基本農(nóng)田，已列入舞陽(yáng)縣2020年度衛(wèi)片執(zhí)法問(wèn)題整改范圍，通知其在4月30日前自行拆除，并恢復(fù)耕種，某養(yǎng)殖場(chǎng)未拆除復(fù)耕。2021年5月23日，北舞渡鎮(zhèn)政府將某養(yǎng)殖場(chǎng)的養(yǎng)鴨棚拆除。

一審法院認(rèn)為，北舞渡鎮(zhèn)政府于2021年5月23日拆除某養(yǎng)殖場(chǎng)的養(yǎng)鴨棚，但在拆除養(yǎng)鴨棚時(shí)未告知某養(yǎng)殖場(chǎng)起訴期限，某養(yǎng)殖場(chǎng)的起訴期限應(yīng)從其知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)一年。某養(yǎng)殖場(chǎng)在2021年5月23日知道該拆除行為，在2022年2月9日提起行政訴訟，某養(yǎng)殖場(chǎng)的起訴沒(méi)有超過(guò)法定起訴期限，但根據(jù)圖斑顯示涉案被拆除的養(yǎng)鴨棚所占用的土地為基本農(nóng)田，并列入舞陽(yáng)縣2020年度衛(wèi)片執(zhí)法問(wèn)題整改臺(tái)賬，北舞渡鎮(zhèn)政府涉案拆除行為是切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)、堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”進(jìn)行的專項(xiàng)清理整治行為，系執(zhí)行政策性的處理行為。因此，某養(yǎng)殖場(chǎng)的起訴不屬于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條規(guī)定的行政訴訟受案范圍。

2022年6月28日，一審法院作出（2022）豫1121行初6號(hào)行政裁定書，裁定如下：駁回某養(yǎng)殖場(chǎng)的起訴。

某養(yǎng)殖場(chǎng)不服一審法院裁定向河南省漯河市中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱二審法院）上訴請(qǐng)求：1.撤銷一審行政裁定書，并發(fā)回重審或改判；2.本案訴訟費(fèi)用由北舞渡鎮(zhèn)政府承擔(dān)。

二審法院查明事實(shí)與一審查明事實(shí)一致。

二審法院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十五條規(guī)定，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途。本案中，北舞渡鎮(zhèn)政府提交的國(guó)家土地衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)圖斑顯示，某養(yǎng)殖場(chǎng)養(yǎng)鴨棚所占土地為基本農(nóng)田，在基本農(nóng)田上建設(shè)養(yǎng)鴨棚違反土地管理法的禁止性規(guī)定，并被納入舞陽(yáng)縣衛(wèi)片執(zhí)法舞陽(yáng)縣2020年度衛(wèi)片執(zhí)法問(wèn)題整改范圍，北舞渡鎮(zhèn)政府拆除其養(yǎng)鴨棚契合土地管理法保護(hù)基本農(nóng)田的精神。一審法院裁定駁回起訴并無(wú)不當(dāng)，該院依法予以維持。

2022年8月26日，二審法院作出（2022）豫11行終87號(hào)行政裁定書，裁定如下：駁回上訴，維持原裁定。

河南省人民檢察院抗訴認(rèn)為，二審裁定適用法律錯(cuò)誤。理由如下：本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)為案涉拆除行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

首先，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十三條、《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國(guó)行政訴訟法> 的解釋》第一條對(duì)不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的情形也有明確規(guī)定。只要不屬于上述排除情形，當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，可能對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響而提起的訴訟，就應(yīng)當(dāng)屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。本案中，北舞渡鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除行為不應(yīng)認(rèn)定為政策性處理行為。政策性處理行為是行政機(jī)關(guān)完全依據(jù)政策進(jìn)行決策的行為。涉及不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的政策性問(wèn)題，必須要有充分的事實(shí)根據(jù)和法律、法規(guī)、司法解釋依據(jù)，并且從嚴(yán)掌握，而不能在對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為定性時(shí)隨意擴(kuò)大適用。本案某養(yǎng)殖場(chǎng)的訴訟請(qǐng)求是確認(rèn)北舞渡鎮(zhèn)政府拆除其養(yǎng)鴨棚的行為違法。案涉拆除行為依據(jù)的是2020年衛(wèi)片執(zhí)法問(wèn)題臺(tái)賬及國(guó)家土地衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)圖斑。并沒(méi)有證據(jù)顯示其依據(jù)的是某份政府出臺(tái)的政策性文件，即使舞陽(yáng)縣政府提出有關(guān)于遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”專項(xiàng)清理整治行動(dòng)要求，也不能徑行認(rèn)定執(zhí)行該整治行動(dòng)的具體實(shí)施行為就屬于“政策”處理行為。案涉衛(wèi)片執(zhí)法針對(duì)的依然是“違法”的行為，是以法律法規(guī)作為判斷建設(shè)行為是否合法的依據(jù)；北舞渡鎮(zhèn)政府對(duì)違法建筑的處理同樣是以案涉養(yǎng)鴨棚未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)違反土地管理及城鄉(xiāng)規(guī)劃法律規(guī)定，要求其自行拆除、恢復(fù)耕種，后又實(shí)施了強(qiáng)制拆除。因此，案涉拆除行為依據(jù)的法律法規(guī)而非“政策”，屬于強(qiáng)制拆除違法建筑的實(shí)施行為，不屬于政策性處理行為。本院（2023）豫行申791號(hào)裁定亦確認(rèn)案涉拆除行為屬于強(qiáng)制拆除違法建筑的實(shí)施行為，原審認(rèn)定案涉拆除行為屬于政策性處理行為存在錯(cuò)誤。

其次，某養(yǎng)殖場(chǎng)具有提起本案訴訟主體資格。某養(yǎng)殖場(chǎng)認(rèn)為其“合法權(quán)益”受到了北舞渡鎮(zhèn)政府強(qiáng)拆行為侵犯，既包含實(shí)體權(quán)益，也包含程序性權(quán)益。即使某養(yǎng)殖場(chǎng)占用耕地建設(shè)的養(yǎng)鴨棚不合法，也不能排除其對(duì)建筑材料享有的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)；即使養(yǎng)鴨棚本身并不合法，行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制拆除行為也需遵守法定程序。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第八條第一款關(guān)于“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政強(qiáng)制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償”之規(guī)定，某養(yǎng)殖場(chǎng)在案涉養(yǎng)鴨棚被拆除過(guò)程中依法享有陳述、申辯復(fù)議、訴訟等程序性權(quán)利，這是行政法賦予行政相對(duì)人的正當(dāng)程序權(quán)利。某養(yǎng)殖場(chǎng)起訴認(rèn)為北舞渡鎮(zhèn)政府拆除行為程序違法，侵犯了其合法權(quán)利，有權(quán)提起本案訴訟。原審法院僅以案涉養(yǎng)鴨棚的違法性否定某養(yǎng)殖場(chǎng)提起訴訟的權(quán)利，于法無(wú)據(jù)。

某養(yǎng)殖場(chǎng)申訴稱，同意檢察機(jī)關(guān)抗訴意見。另補(bǔ)充：北舞渡鎮(zhèn)政府提供虛假證據(jù)，二審判決認(rèn)定案涉土地為永久性基本農(nóng)田沒(méi)有事實(shí)依據(jù)。某養(yǎng)殖場(chǎng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照及環(huán)評(píng)登記均通過(guò)政府審批，是合法經(jīng)營(yíng)。

北舞渡鎮(zhèn)政府答辯稱:1.《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十三條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用 <中華人民共和國(guó)行政訴訟法> 的解釋》第二條第二款規(guī)定“行政訴訟法第十三條第二項(xiàng)規(guī)定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的規(guī)范性文件”。2021年2月21日，自然資源部辦公廳關(guān)于開展2020年衛(wèi)片執(zhí)法工作的通知（自然資辦法[2020]10號(hào)），該文件要求核實(shí)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑，查處整改違法行為。2020年9月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》(國(guó)辦發(fā)明電[2020]24號(hào)）明確規(guī)定“五、嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)?！坏眠`反規(guī)劃搞非農(nóng)建設(shè)，亂占耕地建房等”。2020年11月4日，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于防止耕地“非糧化”，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國(guó)辦發(fā)[2020]44號(hào)）明確規(guī)定“二、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)決防止耕地‘非糧化’傾向?！坏眠`規(guī)在糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)種植和養(yǎng)殖設(shè)施”。2021年2月7日，河南省人民政府辦公廳《關(guān)于防止耕地“非糧化”，穩(wěn)定糧食安全的實(shí)施意見》(豫政辦[2021]9號(hào))也作了相同的規(guī)定。以上文件屬于行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，某養(yǎng)殖場(chǎng)在基本農(nóng)田建設(shè)養(yǎng)殖棚的行為，違反了規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定。北舞渡鎮(zhèn)政府對(duì)某養(yǎng)殖場(chǎng)實(shí)施的案涉拆除行為是執(zhí)行規(guī)范性文件和相關(guān)法律規(guī)定的競(jìng)合。2.（2022）豫11行終87號(hào)行政裁定書并未否定某養(yǎng)殖場(chǎng)的主體資格，且該裁定書已建議北舞渡鎮(zhèn)政府幫助某養(yǎng)殖場(chǎng)另尋場(chǎng)地建設(shè)。3.（2023）豫行申791號(hào)行政裁定已對(duì)原審認(rèn)定案涉拆除行為屬于政策性處理行為存在錯(cuò)誤，予以糾正。某養(yǎng)殖場(chǎng)對(duì)于環(huán)保確有投入并產(chǎn)生損失的，可依據(jù)信賴?yán)姹Ｗo(hù)的原則另行主張權(quán)利。4.某養(yǎng)殖場(chǎng)庭審中陳述案涉項(xiàng)目投資一年70多萬(wàn)元、養(yǎng)殖場(chǎng)占地七八十畝、拆除鴨棚大概損失20多萬(wàn)元為虛假陳述。某養(yǎng)殖場(chǎng)所稱被占用的土地與案涉土地不是同一塊土地，且其已經(jīng)與案外人通過(guò)民事判決結(jié)案。

本院再審查明事實(shí)與一、二審查明事實(shí)一致。

本院再審認(rèn)為，本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)為某養(yǎng)殖場(chǎng)能否對(duì)北舞渡鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除其養(yǎng)鴨棚的行為提起行政訴訟?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或其他組織提起的下列訴訟：……（十二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。”《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國(guó)行政訴訟法> 的解釋》第一條第一款規(guī)定：“公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！痹摋l第二款規(guī)定“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍……（十）對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。”本案中，北舞渡鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除某養(yǎng)殖場(chǎng)養(yǎng)鴨棚的行為，對(duì)其產(chǎn)生了行政法上權(quán)利義務(wù)的影響，也產(chǎn)生了實(shí)際影響，某養(yǎng)殖場(chǎng)有權(quán)對(duì)北舞渡鎮(zhèn)政府的強(qiáng)制拆除行為提起行政訴訟。從行政訴訟及行政法的學(xué)理及實(shí)踐角度看，所謂“政策性行為”并不是明確的法律概念，在法理上也未形成統(tǒng)一的含義，司法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)僅指1990年10月1日即《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》實(shí)施之前的行為，在行政訴訟法實(shí)施后，則應(yīng)嚴(yán)格依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及相關(guān)法律、司法解釋的規(guī)定，判斷公民、法人和其他組織能否對(duì)爭(zhēng)議的行政行為提起行政訴訟。關(guān)于某養(yǎng)殖場(chǎng)是否具備“合法權(quán)益”的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在實(shí)體審查中判斷，不能成為阻卻其起訴資格的條件。關(guān)于“程序權(quán)利”受到侵害能否提起行政訴訟的問(wèn)題，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條已有明確規(guī)定，即以“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”等實(shí)體權(quán)益受侵害作為起訴條件之一，程序性權(quán)利受到侵害不應(yīng)成為具備起訴權(quán)的理由。綜上，原一、二審僅以“政策性行為”為由便駁回某養(yǎng)殖場(chǎng)的起訴，適用法律錯(cuò)誤，本院再審予以糾正。

依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國(guó)行政訴訟法> 的解釋》第一百一十九條第一款、第二款及第一百二十三條第三項(xiàng)之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷河南省漯河市中級(jí)人民法院（2022）豫11行終87號(hào)行政裁定及河南舞陽(yáng)縣人民法院（2022）豫1121行初6號(hào)行政裁定；

二、指令河南省舞陽(yáng)縣人民法院對(duì)本案進(jìn)行審理。

審判長(zhǎng)　　王　松

審判員　　姜　浩

審判員　　李　杰

二〇二五年九月九日

法官助理　　時(shí)儒夢(mèng)

書記員　　帖海青

ABOUT

北京來(lái)碩律師事務(wù)所是經(jīng)北京市司法局批準(zhǔn)于2013年12月成立的合伙制事務(wù)所。自成立以來(lái)，來(lái)碩秉持客戶至上的理念，盡心竭力為客戶提供優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務(wù)。針對(duì)征地拆遷業(yè)務(wù)，我們配備了專業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)律師均具備豐富的經(jīng)驗(yàn)。我所成功代理了江西省龍南縣房屋拆遷案件、解某訴河北省某縣政府的房屋征收決定案件及丁漢忠案件等多個(gè)具有社會(huì)影響力的典型案例，其中江西省龍南縣房屋拆遷案件被最高人民法院評(píng)選為征地拆遷十大案例，解某訴河北省某縣政府房屋征收決定案件入選2014推動(dòng)河北法治進(jìn)程十大案例，丁漢忠案件是一起典型的因強(qiáng)拆導(dǎo)致的血案，此案在全國(guó)范圍內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注。來(lái)碩以“誠(chéng)謹(jǐn)、仁愛(ài)、專注、良知”為宗旨，現(xiàn)已成為在征地拆遷、行政訴訟領(lǐng)域享有盛譽(yù)的律師事務(wù)所之一。

手機(jī)(微信):13601297308