盧鋒[1]，2026年1月14日

2025年我國經(jīng)濟(jì)增長“頂壓前行”取得新成就，年初確定的5%經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)有望順利實(shí)現(xiàn)；然而經(jīng)濟(jì)運(yùn)行再次出現(xiàn)下半年增長后勁偏弱動態(tài)，顯示一段時期以來的內(nèi)需不足消費(fèi)短板問題仍未得到實(shí)質(zhì)性解決。在這一背景下，2025年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議在充分肯定經(jīng)濟(jì)增長同時，指出我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨不少“老問題、新挑戰(zhàn)”，其中就包括“國內(nèi)供強(qiáng)需弱矛盾突出”的結(jié)構(gòu)不平衡，并強(qiáng)調(diào)這些“發(fā)展中、轉(zhuǎn)型中的問題，經(jīng)過努力是可以解決的”。決策層有關(guān)供強(qiáng)需弱矛盾的新論斷，直指現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)增長的重要結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，準(zhǔn)確揭示了“堅(jiān)持內(nèi)需主導(dǎo)，建設(shè)強(qiáng)大國內(nèi)市場”方針的現(xiàn)實(shí)背景與科學(xué)依據(jù)，對認(rèn)識我國后續(xù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型趨勢及政策取向具有重要指導(dǎo)意義。

筆者前兩篇評論觀察了近年經(jīng)濟(jì)增長面臨消費(fèi)短板供強(qiáng)需弱制約的綜合表現(xiàn)[2]，梳理了我國消費(fèi)偏弱這個長期現(xiàn)象的五方面成因[3]，同時指出要理解某些體制性根源之所以多年難以根治，還需進(jìn)一步分析“原因背后的原因”，深入探討我國公共部門資源趕超式配置方式的機(jī)制性影響。有關(guān)歷史背景條件是，為實(shí)現(xiàn)科技產(chǎn)業(yè)供給側(cè)能力趕超國際先進(jìn)水平這個經(jīng)濟(jì)發(fā)展根本目標(biāo)，我國公共部門集中較大規(guī)模資源并長期堅(jiān)持主要優(yōu)先用于投資提升供給側(cè)能力；民生社保在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中也得到越來越多重視，相關(guān)投入規(guī)模呈現(xiàn)趨勢性增長，然而在數(shù)量關(guān)系上仍未能達(dá)到供求關(guān)系大體匹配平衡所需要的水平。

這個公共資源趕超型配置方式，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型不同階段，特別是改革開放市場經(jīng)濟(jì)不同時期，匹配市場經(jīng)濟(jì)體系形成發(fā)展特別是民營企業(yè)成熟度與供給能力差異，對經(jīng)濟(jì)供求結(jié)構(gòu)與平衡關(guān)系產(chǎn)生不同影響。就現(xiàn)階段現(xiàn)實(shí)基本環(huán)境而言，開放型市場經(jīng)濟(jì)體制已構(gòu)建運(yùn)行幾十年，民企部門技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)出能力歷史性提升，對市場需求增長與價格信號變動早已具備比較靈活有效的響應(yīng)能力，同時公共部門資源投資轉(zhuǎn)化為供給的效率水平也顯著增長。在市場體制穩(wěn)定確立及市場供給響應(yīng)需求效能實(shí)質(zhì)性提升背景下，公共資源趕超型配置方式在對生產(chǎn)力供給側(cè)追趕繼續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵推動作用同時，客觀上也會增加消費(fèi)偏弱短板難以補(bǔ)齊的困難，并與其他條件結(jié)合派生出供強(qiáng)需弱矛盾持續(xù)發(fā)酵局面。

因而，要真正實(shí)現(xiàn)中央早已提出的提振消費(fèi)戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)質(zhì)性調(diào)節(jié)近年經(jīng)濟(jì)增長面臨的供強(qiáng)需弱和消費(fèi)短板制約，有必要關(guān)注公共資源趕超型配置方式這個深層變量影響，并給以與時俱進(jìn)地優(yōu)化改進(jìn)。調(diào)整公共資源配置方式在方法上要堅(jiān)持兩點(diǎn)論：一方面我國經(jīng)濟(jì)仍處在向中等發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)型邁進(jìn)階段，公共資源配置仍要堅(jiān)持對科技生產(chǎn)力供給側(cè)持續(xù)創(chuàng)新進(jìn)步給以充足支持，鞏固并強(qiáng)化我國科技進(jìn)步與新質(zhì)生產(chǎn)力快速發(fā)展勢頭。另一方面亟需優(yōu)化調(diào)整公共資源在生產(chǎn)供給側(cè)與民生消費(fèi)端的投入支出比例，適度調(diào)減投資與供給側(cè)資源支出相對規(guī)模，逐步增加公共資源投向民生和消費(fèi)領(lǐng)域投入，由此有效提振消費(fèi)并推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)再平衡，在提升經(jīng)濟(jì)追趕可持續(xù)性同時，更好兼顧推動共同富裕、推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)、有效暢通和提升國內(nèi)大循環(huán)等綜合發(fā)展目標(biāo)。

由于現(xiàn)行官方統(tǒng)計(jì)并未提供公共部門掌握資源規(guī)模與支出構(gòu)成的系統(tǒng)性數(shù)據(jù)，因而要從公共資源配置方式角度探討經(jīng)濟(jì)平衡與可持續(xù)增長條件，需要做兩方面基礎(chǔ)性定量估測工作：一是估測公共部門資源總量規(guī)模，二是估測公共資源支持投資及生產(chǎn)供給側(cè)能力與支持民生消費(fèi)需求端的相對比例。本文選擇以2023年為觀察年份，分幾部分展開估測和討論。1）觀察我國公共部門特點(diǎn)，2）估測2023年公共部門掌握資源量規(guī)模，3）估測公共部門資源用于投資等生產(chǎn)供給側(cè)支出規(guī)模，4）估測公共資源用于支持民生和消費(fèi)的規(guī)模，5）匯總估測結(jié)果說明目前研究局限性，6）討論公共資源趕超型配置與我國宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)關(guān)系，7）與現(xiàn)實(shí)供強(qiáng)需弱格局的關(guān)系，8）該研究的政策含義，9）簡短的結(jié)語。

1、 我國公共部門的國情特點(diǎn)

一國公共部門是指以政府為核心支撐、以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的各類組織的總和。聯(lián)合國等國際機(jī)構(gòu)相關(guān)定義，公共部門大致包含廣義政府部門加上國有企業(yè)（稱作公共企業(yè)）。由于歷史背景、國家制度與發(fā)展道路等國情差異，我國公共部門在國際比較意義上至少存在兩方面重要特點(diǎn)。根本特征在于中國共產(chǎn)黨作為長期執(zhí)政黨，對我國公共部門的各個層面發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)作用。就公共部門本身而言，則體現(xiàn)涵蓋對象廣、職能覆蓋寬、體量規(guī)模大多方面特點(diǎn)。

我國公共部門主要由以下幾部分構(gòu)成。一是國家機(jī)關(guān)在公共部門內(nèi)居于核心與權(quán)力中樞地位，包含負(fù)責(zé)制定法律和監(jiān)督政府的立法機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)執(zhí)行法律與管理社會事務(wù)的行政機(jī)關(guān)，即通常所稱狹義的政府，對所有行使公權(quán)力人員進(jìn)行監(jiān)察的監(jiān)察機(jī)關(guān)，執(zhí)行法律的司法機(jī)關(guān)等等。

二是事業(yè)單位：由國家設(shè)立、受政府領(lǐng)導(dǎo)，定位于提供教育、醫(yī)療、科研、文化等公共服務(wù)，具有較高程度的公益性和政策性。典型機(jī)構(gòu)包括公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公立科研院所、公共圖書館、博物館、廣播電視臺等。與國外一般公共機(jī)構(gòu)（public institution）區(qū)別在于：少數(shù)事業(yè)單位是具有“事業(yè)單位編制但行使政府職能”的機(jī)構(gòu)；重要事業(yè)單位通常被賦予行政級別，主要負(fù)責(zé)人或高層管理人員由國家有關(guān)部門統(tǒng)一任命；經(jīng)費(fèi)保障主要來自財政撥款，但是有些事業(yè)單位被允許通過提供服務(wù)獲取部分市場性收入?？偲饋砜矗覈聵I(yè)單位所受管控與規(guī)制程度，高于國外一般意義的公共機(jī)構(gòu)。

三是公共或國有企業(yè)：由國家（或政府）出全資或出資控股、在特定產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域從事生產(chǎn)和經(jīng)營的企業(yè)。如國有銀行、公用事業(yè)公司、能源、制造業(yè)、運(yùn)輸、建筑等部門的企業(yè)等，其經(jīng)營方針通常兼顧社會公益性與市場盈利性，是政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要抓手。重要國有企業(yè)通常被賦予體制內(nèi)行政地位，比如少數(shù)中央直管國有企業(yè)具有行政部級地位，主要負(fù)責(zé)人由上級組織部門統(tǒng)一任命。少數(shù)國有企業(yè)處于專營壟斷或準(zhǔn)入限制政策環(huán)境（如煙草加工、鐵路、石油天然氣等），更多國企則在比較競爭的市場環(huán)境下運(yùn)營。

一般認(rèn)為我國公共部門包含以上三個組成部分，但是從接受政府控制這個公共部門的基本定義內(nèi)涵觀察，也有觀點(diǎn)認(rèn)為我國人民團(tuán)體與群眾團(tuán)體也是公共部門外圍延伸部分。不過本文集中考察公共部門掌握的經(jīng)濟(jì)資源及其配置方式，考慮這些機(jī)構(gòu)不會常態(tài)性通過市場獲取顯著規(guī)模收入，因而本文未將這些機(jī)構(gòu)組織納入考察對象。

2、我國公共部門資源規(guī)模估測

基于對公共部門的理解和界定，估測公共部門掌握資源可從四方面入手。一是四本預(yù)算賬戶的廣義財政資源，二是國企部門利潤沒有通過“國有資本經(jīng)營收入”繳納財政的剩余部分，三是部分事業(yè)單位通過市場方式提供服務(wù)獲得的收入，四是公共部門擁有的龐大固定資產(chǎn)通過折舊計(jì)提所耗費(fèi)資源等。

首先看廣義政府收入即所謂“四本賬”，這是公共部門掌握利用資源的最基本最核心部分?！八谋举~”包含一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入和社會保險基金預(yù)算收入等。圖1和圖2數(shù)據(jù)顯示，一般公共預(yù)算規(guī)模最大，其次是政府性預(yù)算收入和社會保險基金預(yù)算收入，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入規(guī)模相對較小。四本賬總收入從2012年18.78萬億元，持續(xù)增長2024年的45.69萬億元，但是不同時段增速變化并與GDP增速不盡相同，2023年廣義財政資源總量和GDP占比分別為45.285萬億元和35.9%。廣義財政收入加總存在個別場合重復(fù)計(jì)算因素，但是沒有包含一般國債發(fā)行收入，存在不同方向偏差。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局，CEIC和Wind數(shù)據(jù)庫。

公共部門所掌握資源還包含國有企業(yè)凈利潤未上繳部分與事業(yè)單位通過市場性服務(wù)所獲得收入。就前者而言，國有企業(yè)利潤利潤需繳納所得稅和上繳國有資本經(jīng)營收入，這兩部分形成一般財政預(yù)算與國有資本經(jīng)營賬戶收入；但是國企利潤扣除上述繳納后剩余部分，成為公共部門掌握資源超出廣義財政的一個相對獨(dú)立部分。基于官方相關(guān)數(shù)據(jù)公布方式，對國企剩余利潤區(qū)分非金融國企與金融央企兩部分分別考察。2023年非金融國企剩余凈利潤約為28005億元，同年金融央企剩余凈利潤25061.8億元，加總約為53066.8億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的4.21%。

再次是事業(yè)單位的市場性收入。改革開放時期我國事業(yè)單位管理體制經(jīng)歷了長期演變轉(zhuǎn)型過程，其中2011年改革構(gòu)建現(xiàn)行體制的基本格局?，F(xiàn)行管理體制將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位分為兩大類，并對其經(jīng)費(fèi)保障方式提出不同規(guī)范。一是公益一類事業(yè)單位，定位于承擔(dān)義務(wù)教育（如公立小學(xué)）、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)（如社區(qū)衛(wèi)生中心）等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源，因而一般不允許收費(fèi)，或僅允許象征性、成本性收費(fèi)。二是公益二類事業(yè)單位包括承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療機(jī)構(gòu)等，可部分由市場配置資源，即部分利用市場機(jī)制，允許合理收費(fèi)，但不得以營利為目的。因而需估測上述公益二類事業(yè)單位非營利性質(zhì)的市場性收費(fèi)收入規(guī)模。

考慮醫(yī)療衛(wèi)生與教育部門事業(yè)單位獲取的市場性收入占絕大部分，著重考察這兩個部門相關(guān)情況。估測結(jié)果是2023年以公立醫(yī)院為主的醫(yī)療衛(wèi)生部門事業(yè)單位財政渠道以外的市場性收入約為3.23萬億元，公立教育機(jī)構(gòu)額外收入為1.13萬億元，兩部門市場性收入估計(jì)為4.36萬億元。考慮文化、科技等事業(yè)單位也會有不同規(guī)模的各類市場性收入，推測2023年我國事業(yè)單位整體的市場性收入或?yàn)楣膊块T提供約4.5萬億元額外資源，約占當(dāng)年GDP的3.57%。

最后是公共部門固定資產(chǎn)折舊。以政府為核心的公共部門，通過歷史承接與長期投資積累擁有相當(dāng)大規(guī)模固定資產(chǎn)，構(gòu)成支持國計(jì)民生部門生產(chǎn)能力與提供基礎(chǔ)公共服務(wù)的重要物質(zhì)條件。公共部門為保證其擁有固定資產(chǎn)持續(xù)揮正常功能所耗費(fèi)的折舊費(fèi)用，以一種特殊形式體現(xiàn)了公共部門對社會稀缺資源的占有和利用。因而考察公共部門掌握和利用的資源總量，應(yīng)考慮公共固定資產(chǎn)折舊是否構(gòu)成獨(dú)立于上述公共部門收入的額外來源。為此首先要估計(jì)公共部門不同部分的折舊費(fèi)用，然后根據(jù)其折舊費(fèi)用來源于折舊計(jì)提方式，酌情考慮是否應(yīng)作為公共資源的一個獨(dú)立來源。參考相關(guān)信息估測，2023年國有企業(yè)（含金融央企）折舊費(fèi)用大約5.63萬億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的4.46%；行政事業(yè)單位折舊費(fèi)用為1.68萬億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的1.33%。考慮后者折舊費(fèi)用來自財政預(yù)算撥款，不構(gòu)成公共部門資源獨(dú)立部分，因而僅將國企部門舊計(jì)提費(fèi)用看作公共資源的額外部分。

概括上述結(jié)果，近年公共部門掌握利用資源，包含約相當(dāng)于GDP體量35.9%的廣義財政收入之外，加上國有企業(yè)利潤與事業(yè)單位市場化收入約占GDP的7.6%，再加上大約相當(dāng)于GDP的4.5%的折舊費(fèi)用，總共大約相當(dāng)于GDP的48%?？紤]上述估計(jì)可能存在不同方向誤差，大體可判斷公共部門掌握了超過相對GDP的45%體量規(guī)模的龐大資源。

3、公共資源用于投資等供給側(cè)規(guī)模估測

基于探究供強(qiáng)需弱深層根源的研究目標(biāo)，本文對公共資源配置結(jié)構(gòu)理解和估測思路，采取了公共資源在投資等供給側(cè)與民生消費(fèi)端的二分法處理方式，其中對投資屬性理解不同于“三駕馬車”常識概念將投資作為內(nèi)需重要板塊的理解，但是上述二分法與常識理解表面不同實(shí)質(zhì)上并不矛盾。在供求關(guān)系平衡條件的分析場景下，投資變量同時具有供需雙重屬性和轉(zhuǎn)換特點(diǎn)：在投資項(xiàng)目實(shí)施階段是重要內(nèi)需變量，一旦投資項(xiàng)目完成投產(chǎn)運(yùn)營便“搖身一變”成為產(chǎn)能，從需求端跳轉(zhuǎn)到供給側(cè)。兩方面屬性都有重要政策含義：在短期分析場合重視投資需求屬性是逆周期宏調(diào)的重要憑借，在長期一國技術(shù)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)進(jìn)步與效率提升，在很大程度上要借助大規(guī)模投資來實(shí)現(xiàn)?？疾炷壳肮?qiáng)需弱這個結(jié)構(gòu)性矛盾，需將其置于上世紀(jì)末以來消費(fèi)增長持續(xù)相對偏弱的長期背景下分析，因而與短期分析專注投資“直接需求屬性”不同，本文重視投資的“最終供給屬性”，將其看作是長期發(fā)展過程中供給擴(kuò)張的關(guān)鍵驅(qū)動變量，由此形成投資供給側(cè)與消費(fèi)需求端匹配條件的方法。因而本文二分法長期分析視角與短期宏觀分析重視擴(kuò)大投資提振內(nèi)需思路相互兼容，與2026年亟需推動投資止跌回升與增加有效投資的政策方針并行不悖。

下面以2023年作為代表年份，從五個方面討論估測公共部門資源中用于支持生產(chǎn)端與供給側(cè)的投入規(guī)模及其GDP占比。一是折舊支出。根據(jù)上面估測2023年我國公共部門固定資產(chǎn)折舊金額大約占GDP的5.79%%，其中1.68萬億元（約占GDP的1.33%）的行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)折舊通過一般財政預(yù)算支出，國有企業(yè)固定資產(chǎn)折舊（約占GDP的4.46%）作為成本扣除?？紤]固定資產(chǎn)主要功能在于支持不同領(lǐng)域的產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，折舊費(fèi)用具有重置投資性質(zhì)，發(fā)揮了維持各部門現(xiàn)有供給能力的功能，上述大約占GDP比例為5.79%的公共部門固定資產(chǎn)折舊，應(yīng)屬于公共資源配置到生產(chǎn)端供給側(cè)的部分。

二是公共部門掌控資源包括國有企業(yè)凈利潤未上繳部分以及事業(yè)單位部門市場性收入，下面討論這兩部分收入在投資-供給與最終消費(fèi)兩端配置情況。其中國有企業(yè)未上繳的存留凈利潤，按照規(guī)定基本用于擴(kuò)大再生產(chǎn)提升科技、生產(chǎn)與供給能力，突出體現(xiàn)生產(chǎn)供給導(dǎo)向配置特點(diǎn)。事業(yè)單位市場性收入估計(jì)有一部分會用于增加這些部門員工收入從而間接支持最終消費(fèi)，然而絕大部分也會用于維持和提升特定公共服務(wù)的硬件能力和基礎(chǔ)設(shè)施條件，因而歸結(jié)為用于廣義生產(chǎn)端供給側(cè)的資源。初步假定未上繳國企利潤的全部（相當(dāng)于GDP體量的4.21%）、事業(yè)單位市場性收入中的八成（3.56% * 0.8=2.85%），用于支持生產(chǎn)服務(wù)端供給側(cè)能力，大概相當(dāng)GDP 的7.06%。

三是政府性基金支持供給側(cè)資源。依據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定政府性基金是指各級人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定，為支持特定公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項(xiàng)用途的財政資金。政府性基金收入是財政非稅收入的重要組成部分，但與一般公共預(yù)算收入不同的是，政府性基金具有?？顚Ｓ眯再|(zhì)，從2022年24類政府性基金支出看，絕大部分屬于支持生產(chǎn)端供給側(cè)：例如土地出讓收入主要支出方向包括后續(xù)土地開發(fā)整理與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地儲備與補(bǔ)償成本等；交通基礎(chǔ)設(shè)施類支出如“鐵路建設(shè)基金”用于國家鐵路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與維護(hù)，“民航發(fā)展基金”用于機(jī)場建設(shè)、航線補(bǔ)貼；“國家重大水利工程建設(shè)基金”用于南水北調(diào)、三峽工程后續(xù)資金需要等；其中如“彩票公益金安排的支出”部分用于養(yǎng)老院、孤兒院、殘疾人服務(wù)等社會福利事業(yè)，“中央水庫移民扶持基金支出”、“土地財政”中包含對被征地農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償。本文假定2023年全國政府性基金預(yù)算支出101338.59億元的九成，用于支持生產(chǎn)端和供給側(cè)能力提升，約占當(dāng)年GDP的8.04%，其中九成為7.23%。

四是一般公共預(yù)算項(xiàng)目中的其它供給側(cè)支出。如“科學(xué)技術(shù)支出”、“資源勘探和工業(yè)信息”、“糧油物資儲備支出”等，支出直接對象基本屬于維持和提升支持生產(chǎn)端供給側(cè)能力，大體都應(yīng)算作投入支持供給側(cè)的資源。又如“節(jié)能環(huán)保支出”、“農(nóng)林水支出”、“交通運(yùn)輸支出”等，包含相當(dāng)程度基建投資或支持生產(chǎn)能力支出。另外三是“社會保障和就業(yè)支出”、“外交支出”、“國防支出”等項(xiàng)目，也包含一定比例用于相關(guān)部門固定資產(chǎn)投資?？偣策@一部分支出大約相當(dāng)于GDP的5%。

五是公共資源的其它供給側(cè)投入。首先是“國有資本經(jīng)營預(yù)算”賬戶對供給側(cè)的支持，2023年估計(jì)有3000億元上下。其次是近年各級各地設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金推動促進(jìn)相關(guān)目標(biāo)產(chǎn)業(yè)和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，這方面投入2023年估計(jì)占GDP近1個百分點(diǎn)。再次是針對特殊形勢和環(huán)境實(shí)施的支持企業(yè)和維護(hù)供給能力的政策，2023年估計(jì)占GDP的0.5個百分點(diǎn)。最后是政府部門特別是地方政府出于招商引資和發(fā)展經(jīng)濟(jì)考慮常態(tài)性為企業(yè)提供減免稅費(fèi)優(yōu)惠政策，估計(jì)這類直接和間接投入約占GDP的2個百分點(diǎn)。其它供給側(cè)投資約占GDP的3.7個百分點(diǎn)。

表2報告2023年我國公共資源通過五個方面（折舊+國企和事業(yè)單位+政府性基金+財政一般預(yù)算其它供給支出+其它四個渠道供給側(cè)投入）投向供給側(cè)資源總額約為33.2萬億元，約占當(dāng)年GDP比例的26.35%。結(jié)果顯示我國公共部門掌握的龐大經(jīng)濟(jì)資源，超過一半可能通過各種投資以及支持產(chǎn)出運(yùn)營用于經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)供給側(cè)。

4、公共資源支持民生消費(fèi)的規(guī)模估測

基于一般常識，國民經(jīng)濟(jì)的總消費(fèi)由家庭（或居民）消費(fèi)與政府消費(fèi)兩大部分構(gòu)成，其中政府消費(fèi)還包含參與公共事務(wù)管理與公共品供給的其它公共機(jī)構(gòu)消費(fèi)，官方統(tǒng)計(jì)部門提供了家庭和政府兩大類消費(fèi)的數(shù)據(jù)。但是在現(xiàn)代社會中，政府部門對消費(fèi)貢獻(xiàn)不僅表現(xiàn)為其直接消費(fèi)，而且包含由政府提供的被稱作“社會實(shí)物轉(zhuǎn)移（social transfer in kind: STIK）”的大量公益品與公共服務(wù)，雖然STIK在統(tǒng)計(jì)體系內(nèi)是“政府消費(fèi)”一部分，但是最終被轉(zhuǎn)移給家庭部門消費(fèi)。如圖3顯示，“政府消費(fèi)”扣除“社會實(shí)物轉(zhuǎn)移”是“政府實(shí)際最終消費(fèi)”，“家庭消費(fèi)”加上“社會實(shí)物轉(zhuǎn)移”是“家庭實(shí)際最終消費(fèi)”。

圖3、總消費(fèi)不同部分統(tǒng)計(jì)關(guān)系

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，決策層對民生福祉重視程度不斷提升，公共部門資源投向支持居民收入與消費(fèi)的規(guī)模呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢；尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國逐步構(gòu)建起覆蓋全民范圍的社會保障網(wǎng)絡(luò)，政府通過實(shí)物轉(zhuǎn)移支持居民消費(fèi)的政策力度不斷加碼，公共政策持續(xù)支持民生福利取得重要成就。另外因應(yīng)國家治理現(xiàn)代化與公共服務(wù)職能擴(kuò)大升級的客觀需求，政府自身消費(fèi)規(guī)模也呈現(xiàn)逐步增加趨勢。

基于上述框架，考察公共資源支持?jǐn)U大消費(fèi)需求的數(shù)量規(guī)模，大體可從三個渠道入手。一是公共部門涵蓋的社會保障系統(tǒng)，其基本職能定位于制度性和常態(tài)性為公眾提供養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障，社保資源直接轉(zhuǎn)化為居民廣義收入并促進(jìn)圖3的家庭消費(fèi)增長，對此可通過廣義財政“四本預(yù)算”中的社會保險基金賬戶觀察。數(shù)據(jù)顯示，我國社保支出從2015年3.9118萬億元增長到2024年的10.6061萬億元，增幅為2.71倍；同期社保支出占GDP比例從5.57%增長到7.86%，2023年社保支出9.91萬億元，占當(dāng)年GDP比例為7.86%。

二是政府通過再分配渠道向特定低收入和生活困難群體提供貨幣收入補(bǔ)貼，向住戶部門提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等社會實(shí)物轉(zhuǎn)移，根據(jù)官方數(shù)據(jù)2023年這項(xiàng)支出為8.1938萬億元，占當(dāng)年GDP的6.50%。三是政府部門及相關(guān)事業(yè)單位等公共部門機(jī)構(gòu)，提供社會公共品所需發(fā)生的成本性消費(fèi)支出，或政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需消費(fèi)支出，即圖3的政府實(shí)際最終消費(fèi)；根據(jù)圖3顯示的關(guān)系，從2023年政府消費(fèi)中減去社會實(shí)物轉(zhuǎn)移，得到該年政府實(shí)際最終消費(fèi)為12.6175萬億元，占GDP比例為10.01%。

另外還要考慮上述事業(yè)單位市場性收入支持的居民消費(fèi)，這部分支出估計(jì)占到事業(yè)單位市場性收入估算值的兩成，約占2023年占GDP的0.7%。這樣上述四項(xiàng)加總約為2023年GDP的25.08%。

不過從兩方面統(tǒng)計(jì)技術(shù)角度看上述粗略估計(jì)或存高估偏差。一是政府消費(fèi)指標(biāo)在統(tǒng)計(jì)上包含行政事業(yè)部門的固定資產(chǎn)折舊費(fèi)用，基于本文研究角度折舊是用于維持供給能力的支出，需從政府消費(fèi)中扣除。二是政府通過為醫(yī)療保險賬戶提供財政補(bǔ)貼，構(gòu)成政府消費(fèi)統(tǒng)計(jì)中的實(shí)物社會轉(zhuǎn)移一部分，將其獨(dú)立看作公共資源配置用于支持消費(fèi)部分存在重復(fù)計(jì)算，也需要適當(dāng)扣除?？鄣羯鲜鰞煞矫嬗捎谥丿B統(tǒng)計(jì)導(dǎo)致高估因素，初步估測2023年公共部門掌控資源用于支持消費(fèi)部分占GDP比例約為23.26%（25.05-1.33-0.48=23.24）。表3報告相關(guān)估測結(jié)果。

5、公共資源估測結(jié)果匯總與說明

筆者以探究我國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)階段供強(qiáng)需弱矛盾深層原因?yàn)橹埸c(diǎn)，對2023年公共部門資源總量規(guī)模及其在生產(chǎn)供給側(cè)與民生消費(fèi)端的支出構(gòu)成進(jìn)行了初步估測，表4報告匯總結(jié)果。

表4最左邊部分?jǐn)?shù)據(jù)顯示，根據(jù)本文第二節(jié)考察結(jié)果，2023年我國公共部門掌握資源總規(guī)模約為60.5萬億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP體量的48.01%。表4對供給側(cè)與消費(fèi)端支出規(guī)模提供了兩組估計(jì)結(jié)果。一是基于第三、四節(jié)對公共資源不同支出部分考察，初步估計(jì)公共資源用于供給側(cè)與消費(fèi)端支出總量分別為33.21萬億元和29.29萬億元，合計(jì)為62.51萬億元；二者相當(dāng)于GDP比例分別為26.35%和23.24%，加總為49.59%。由于公共資源的收入端分項(xiàng)與支出端構(gòu)成是分別獨(dú)立估計(jì)的，兩端各部分估計(jì)結(jié)果誤差導(dǎo)致二者總量結(jié)果不一致，表現(xiàn)為表10中公共資源支出加總“直接估計(jì)”規(guī)模的GDP占比值，比收入端資源總量占比48.01%高出1.58個百分點(diǎn)。

為使公共資源收入與支出兩端總規(guī)模估測值相互匹配，用直接估計(jì)的公共資源支出總額與收入總額的比率作為調(diào)整系數(shù)，對公共資源在供給側(cè)與消費(fèi)端支出規(guī)模及其加總值進(jìn)行一致性調(diào)整。表10同時報告的調(diào)整估計(jì)結(jié)果顯示，公共部門資源中約有相當(dāng)于當(dāng)年 GDP體量的25.52%，通過各種投資投向推動技術(shù)進(jìn)步與生產(chǎn)力發(fā)展等供給側(cè)能力提升方面；同時約有占當(dāng)年GDP的22.49%部分，通過不同渠道用于支持居民與政府消費(fèi)。整體而言，雖然晚近時期我國公共財政支出體現(xiàn)向民生傾斜方針，本文估測結(jié)果顯示目前公共部門資源在配置上仍較為重視供給側(cè)投入，其相對規(guī)模顯著高于支持民生消費(fèi)的資源。我國公共部門資源總量規(guī)模與使用配置構(gòu)成，不僅在國際比較意義上具有突出特點(diǎn)，對觀察理解我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期趨勢與供求關(guān)系矛盾也具有認(rèn)識價值。

在討論公共資源配置定量估測結(jié)果的認(rèn)識啟示意義之前，對本文估計(jì)方法特點(diǎn)與可能偏差做幾點(diǎn)說明，以減少可能出現(xiàn)的不必要解讀歧義。一是本文估測難免有誤差但是可證偽。衡量公共部門掌控資源規(guī)模沒有現(xiàn)成系統(tǒng)數(shù)據(jù)可資利用，對廣義財政四本賬以外的公共資源規(guī)模，對公共資源在供給側(cè)與消費(fèi)端支出數(shù)量，都需搜集和借助相關(guān)數(shù)據(jù)和信息加以估算推測，其中面臨諸多方法困難與數(shù)據(jù)缺失制約，因而估測思路與數(shù)據(jù)處理都可能存在有待商榷甚至偏誤之處。本文具體說明有關(guān)估測過程和方法，保持研究過程透明度與可證偽性，以便有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜抑刚陀信d趣研究者批評，以求后續(xù)修正改進(jìn)。

二是我國公共部門總量與配置比例具有調(diào)整變化與特征持續(xù)的統(tǒng)一性。在新中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段，公共部門掌控資源規(guī)模及其使用結(jié)構(gòu)不斷演變，因而即便本文對2023年有關(guān)估測結(jié)果離譜不遠(yuǎn)，也無法反應(yīng)不同發(fā)展階段有關(guān)對象演變情況。例如在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，有理由相信公共部門掌控資源相對規(guī)?；蛟S不及本文估計(jì)的2023年，然而當(dāng)時公共資源用于社保福利方面支出相對比例較小，用于投資生產(chǎn)端供給側(cè)相對比例可能要顯著高于近年。雖然并非一成不變，然而總起來看我國公共部門占有較大規(guī)模資源，并相對集中地用于支持生產(chǎn)力發(fā)展與供給側(cè)能力提升，這方面與經(jīng)濟(jì)體制與發(fā)展道路基本取向緊密聯(lián)系的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，應(yīng)始終大體穩(wěn)定地持續(xù)存在。

三是公共資源在生產(chǎn)供給側(cè)與民生消費(fèi)端配置存在某種局部交叉。表現(xiàn)為某些領(lǐng)域投資直接有助于提振消費(fèi)，例如城市公園與改善社區(qū)環(huán)境投資項(xiàng)目直接惠及普通居民的休閑消費(fèi)；大規(guī)模投資高速鐵路、公路與客運(yùn)航空等基建項(xiàng)目，對居民出行消費(fèi)也無疑會產(chǎn)生間接激活作用；投資公立醫(yī)院與學(xué)校通過擴(kuò)大公共服務(wù)供給能力來增加公共服務(wù)消費(fèi)等等。上述供給與消費(fèi)之間交叉跨界因素廣泛存在，并不否定我國公共資源配置持續(xù)大規(guī)模投向支持科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總體特征。

公共資源配置定量估測對理解我國實(shí)際經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象與政策具有多方面參考意義，下面主要討論三點(diǎn)：一是公共資源配置方式對我國經(jīng)濟(jì)宏觀結(jié)構(gòu)的解釋作用；二是如何理解公共資源趕超式配置與現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)增長供強(qiáng)需弱矛盾之間關(guān)系；三是本文估測結(jié)果的政策含義與認(rèn)識啟示。

注釋：

[1]本文是“公共資源配置方式視角下的供強(qiáng)需弱與消費(fèi)短板”系列評論之三（上）。是筆者題為“我國公共部門資源規(guī)模與用途估測——趕超型資源配置與經(jīng)濟(jì)供強(qiáng)需弱關(guān)系初探”專題報告的縮寫稿。

[2]盧鋒：供強(qiáng)需弱與消費(fèi)短板——十五五提振消費(fèi)調(diào)整結(jié)構(gòu)新機(jī)遇《網(wǎng)易財經(jīng)智庫》2025年9月8日。

[3]盧鋒：居民消費(fèi)為何持續(xù)偏弱？我國消費(fèi)偏弱現(xiàn)象成因系統(tǒng)探討《網(wǎng)易財經(jīng)智庫》2025年9月22日。

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